美国政府应对新冠肺炎疫情决策机制及其困境（全文）

下面是小编为大家整理的美国政府应对新冠肺炎疫情决策机制及其困境（全文）,供大家参考。

　美国政府应对新冠肺炎疫情的决策机制及其困境 ——The Decision-making Mechanism and Its Dilemma in the US Government"s Response to the COVID-19 Pandemic 作

　者：

　刘力达

　作者简介：

　刘力达，中国社会科学院大学政府管理学院讲师

　原发信息：

　《美国研究》(京)2021 年第 20211 期 第 42-74 页

　内容提要：

　美国未能有力遏制新冠肺炎疫情，遭到疫情的沉重打击，与美国政府应对疫情的决策机制及其困境有着密不可分的关系。决策机制在结构上受到政治制度的决定性影响。美国政府应对疫情的决策机制由纵向和横向双重分权制度所决定。纵向上，联邦制决定了各州及地方政府掌握州内疫情应对的决策权，联邦政府则在国际和州际的疫情防控、给各州提供资源支持方面拥有决策权。横向上，分权与制衡使得联邦和各州的立法、行政及司法分支都拥有不同方面和程度的疫情应对决策权。在双重分权的阴影下，美国应对疫情的决策机制困境在于：面对国内的突发性重大危机，联邦制使得应对决策难以“全国一盘棋”；分权与制衡使得重大应对决策难以迅速做出，决策司法化突出；双重分权使得决策受到高度制衡，相互嵌套，政党极化加剧，决策机制难以迅速做出有力的、科学的决策。在决策机制困境这一结构性限制下，特朗普政府应对能力欠缺和政党极化加深了美国应对疫情的困境。

　The Decision-making Mechanism and Its Dilemma in the US Government"s Response to the COVID-19 Pandemic

　关

　键

　词：

　美国政治/新冠肺炎疫情/美国政府/公共卫生应急管理

　期刊名称：

　《国际政治》 复印期号：

　2021 年 07 期

　新型冠状病毒肺炎疫情(下文简称“新冠肺炎疫情”)在 2019 年冬暴发，形成全球性大流行，对各国和国际社会提出了严峻挑战。各国采取不同的措施应对新冠肺炎疫情，成效迥异。世界卫生组织发布的新冠肺炎疫情数据显示，截至特朗普任期结束的 2021 年 1 月 20 日，美国新冠累计确诊病例数和死亡病例数均位列全球第一，分别为 2388.4299 万例和39.6155 万例。①美国遏制新冠肺炎疫情不力造成了超乎大多数人预料的严重后果，死亡人数已超过美国在两次世界大战中战死人数的总和，也远比美国在朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争中战死人数的总和多。②特朗普坦言新冠肺炎疫情比珍珠港事件和“9·11”事件更严重，是美国有史以来遭受的最沉重的打击。③相较于“非典”(SARS)冠状病毒的“鲁莽”，新冠病毒是极为“聪明”的病毒，④在欧美大流行中变异，具备更强的适应性和传染性。⑤对这种新型病毒的认识和有效应对固然需要一个过程，但美国作为经济、科技尤其是医药卫生等多领域实力突出的超级大国，⑥为什么一直未能有力遏制新冠肺炎疫情？问题究竟出在哪里？

　 目前，从各种切入点分析美国新冠肺炎疫情的研究很多，但较少学者系统地从政府决策机制的角度分析美国的疫情应对。⑦实际上，对于传染病大流行这种发生频率低但应对失策的后果会极严重的公共卫生安全事件

　而言，政府应对疫情的决策机制对遏制疫情有着决定性影响。本文从这一角度出发，试图探讨为何美国政府未能遏制新冠肺炎疫情，以及其决策机制本身存在哪些局限性。笔者将基于大量公开的政府官方文件、内部文件、国会听证会证词、多方深度报道和访谈资料等(每个重要决策机制节点至少有两个及以上独立的信息源交叉验证)，结合疫情期间在美国的参与式观察，分析美国的决策机制及其困境。本文试图通过建构结构-能动结合的决策机制分析框架，厘清美国政府复杂的疫情应对决策机制，分析美国决策机制遏制疫情不力的困境，以期深化对美国国内重大危机尤其是公共卫生危机应对的认识。

　 一 美国政府疫情应对决策机制的分析框架

　 美国应对新冠肺炎疫情不力，与政府应对疫情的决策机制困境有直接关系。所谓决策机制，指的是决策系统中各决策主体间相互作用、发生决策行为的结构和过程。其中，决策结构是参与决策过程的行为主体(个人、组织、机构)在体系中的相互位置及其相互关系的组成方式；决策过程是决策主体依据制度和规则发生决策行为的环节、阶段和流程。⑧要打开决策的“黑箱子”，需要对决策机制进行过程性解释，将介入决策过程的政治行为体纳入分析框架中。⑨

　 对决策机制的过程性理解，基于美国科学院院士、中国科学院外籍院士赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon，又译司马贺)提出的决策理论。决策理论认为，决策是一个过程，不仅是关键时刻的选择，还包含选择前的阶段。决策的第一阶段是信息搜集阶段，把需要决策的问题识别出来，搜集

　信息，作为情报以备决策。第二阶段是方案设计阶段，厘清决策目标，制定、分析和设计备选方案。第三阶段是方案选择阶段，通过综合比较，选择出最终要执行的可行性方案。这几个阶段相互联系，交织重复。⑩本文的分析框架认为，决策主体基于结构的互动贯穿于决策过程的不同阶段，对这些互动的理解主要基于官僚政治模式的视角。

　 官僚政治模式主要用于分析政府的决策过程，尤其是国家应对重大国际事件的危机决策。官僚政治模式延续西蒙决策理论的思路，经历了几轮发展。20 世纪 50、60 年代，美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(Charles Lindblom)提出“渐进主义”，分析了政府官员在决策过程中出现的调适、修正的行为特征，(11)并在其著作《决策战略》中指出，决策过程充满了个体和组织行为体的讨价还价。(12)美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)和理查德·纽斯塔特(Richard Neustadt)等人的研究也注意到决策过程中官僚之间的谈判和讨价还价。(13)到了 20 世纪 70 年代，美国政治学家格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)及其同事进一步发展和确定了基于官僚政治视角的决策模式。他们的经典著作《决策的本质：还原古巴导弹危机的真相》总结出理性行为体模式、组织行为模式和政府政治模式三种决策模式，认为政府政治模式能较好地解释美国应对重大外交事件的决策机制。(14)艾利森及其同事后续的研究将组织行为模式和政府政治模式合起来，合成为官僚政治模式。(15)组织行为模式直接运用决策理论学派集大成者——西蒙和詹姆斯·马奇(James March)的组织决策理论，认为重大事件涉及不同的组织，组织有自己既定的运行程序和项目，

　其决策行为由之前的日常运作决定。政府政治模式则侧重于分析决策机制中政府机构间的互动，认为决策的本质是政府内部各决策主体间的博弈和讨价还价，各决策主体由于利益和背景不同而有不同的决策立场，其目标、优先性和偏好由其所处的位置所形塑。(16)官僚政治模式视角中的决策机制，是一个讨价还价、建构利益联合体的政治过程，(17)是带有不同战略目标、偏好和利益的多主体互动过程。

　 从结构-能动的角度来看，决策理论和官僚政治模式主要讨论的是能动的决策行为，实际上，这种能动性受到决策权力结构的制约。既有的研究往往不注重或默认隐去决策行为背后的政治制度结构框架，将决策视为近乎纯粹程序性的、公共管理式的“小政治”行为。本文的研究发现，对于国家重大事务的决策而言，能动性固然重要，但结构性的政治制度对决策机制的影响作用才是根本性的，不应忽视决策机制背后的“大政治”。本文试图从微观、特别是宏观的角度，分析美国联邦制和分权的双重分权制度对决策机制的影响，(18)研究美国应对新冠肺炎疫情的决策机制。近期关于美国新冠肺炎疫情的研究虽然有不少讨论涉及联邦制，(19)并专门分析了美国联邦制应对疫情的情况，(20)但较少结合横向分权进行综合性分析，而且也很少从决策的角度切入。综合上述分析，本文拟基于政治制度(结构)和官僚政治决策模式(能动)相结合的分析框架，分析美国政府的疫情应对决策机制，考察由政治制度形塑的决策机制的结构，及其制约下的疫情发展各阶段中政府决策行为体博弈互动的过程。

　 二 美国政府疫情应对决策机制的结构

　美国政府应对新冠肺炎疫情的决策机制，在结构上受纵、横两个方向的分权制度决定，各决策主体需在宪法和公共卫生相关法律制度框架内应对疫情。一是纵向的分权——在联邦制下，各州享有应对本州疫情的决策权，联邦政府的决策权则主要体现在涉外疫情的应对方面，以及对内为各州提供支持性资源；二是横向的分权——在联邦和州的层面，立法、行政和司法部门在决策权上相互制衡。

　 美国宪法第十条修正案规定，“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留”，州政府对州内的民生拥有广泛的权力，涵盖卫生、健康、道德、福利等方面，统称为治安权(police power)。(21)基于治安权，州(或地方)政府而非联邦政府对州内的公共卫生和疾病防控拥有首要决策权。(22)联邦政府如果对州政府加以干预，会遇到很大的政治压力，甚至出现宪政纠纷。(23)1824 年，在极大地拓展和强化了联邦政府权力的“吉本斯诉奥格登案”(Gibbons v.Ogden)中，美国最高法院依然将公共卫生划为州的内部事务。(24)在 1902 年的“法国轮船公司诉路易斯安那州卫生局案”(Compagnie Francaise de Navigationa Vapeur v.Louisiana Board of Health)中，美国最高法院裁决州政府可实施隔离措施，以防止传染病蔓延。(25)在联邦制的框架下，只有州(或地方)政府有权决定本辖区的隔离(isolation)和检疫隔离(quarantine)、停工或复工等疫情应对措施，联邦政府无权像单一制国家的中央政府那样，一声令下实行全国统一的居家令；也无权要求某些地方

　实行封锁。联邦政府可以通过限制一些资金，“引导”州政府遵从其建议，但总统无权命令州执行联邦政府的建议。(26)

　 在各州内部，应对疫情的决策主体不尽相同，主要受公共卫生事务和突发事件两方面的决策权力划分的影响，存在一定程度的模糊地带，在州长与县市长分属两党的情况下成为双方争夺决策权的战场。一方面，美国是世界上公共卫生系统分权程度最高的国家之一，高度地方化、碎片化，州、地方、部落等地方性决策主体多达 2684 个。(27)全美 70%的州及县、市等地方政府拥有全部或部分自主决策权：有 27 个州的决策权归州下辖的县市所有，占比为 52%；有 14 个州的决策权集中在州政府，占比为 30%；有 5 个州为混合型，即部分由地方(主要为大城市)自主管理，部分由州负责决策，占比为 10%；有 4 个州为共享型，即州和地方分别掌握领导权或财政权，占比为 8%。(28)另一方面，根据多数州的法律，州长在公共卫生突发事件等紧急状态事件中拥有主要的决策权。尽管州与地方的关系取决于该州是实行“狄龙规则”(Dillon"s Rule)、地方自治/自治规则(Home Rule)还是两者混合，(29)由于宪法并未明确保护州以下的地方权力，州政府对地方权力有终极决策权。如果州长不采取或延迟采取防控措施，县、市长就会占据先机，主动应对疫情。当州长发布疫情应对的行政命令后，地方政府要执行州政府的决策。由于共和党人倾向于减少防控措施，民主党人倾向于加强防控措施，因此在共和党州与民主党县市(如佐治亚州)、民主党州与共和党县市(如宾夕法尼亚州)之间往往存在紧张关系，甚至为此打起官司。

　在宪法框架下，尽管联邦政府对国内疫情应对措施的决策权非常有限，但它仍然拥有一些关键性的决策权，主要表现在涉外事务和对各州的资金、物资支持方面。对外，总统可以决定对入境人员采取疫情防控措施、关闭边境、退出国际组织等。对内，联邦政府在州政府无法凭一己之力应对疫情时可以提供支持：卫生与公众服务部(Department of Health and Human Services，HHS，下文简称“卫生部”)可宣布进入公共卫生紧急状态；总统可宣布进入国家紧急状态，以便联邦政府向州提供资金、物资、人员和技术支持，其中支持各州疫情应对的资金由国会和总统决定。这种支持性作用主要根据《斯塔福德灾难与紧急援助法》(Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)来体现。总统可以通过宣布紧急状态和重大灾难状态触发该法案，由联邦政府为州和地方政府提供支持，主要执行部门为美国联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency)。《公共卫生服务法》(Public Health Service Act)第 319 条授权卫生部部长宣布公共卫生紧急状态，触发公共卫生紧急基金等一系列联邦支持，也赋予行政部门决策是否采取边境防控措施阻挡境外输入传染病例的权力，以及是否采取机场检疫、隔离病例等措施的权力。(30)具体执行的机构是疾病控制与预防中心(Centers for Disease Control and Prevention，下文简称“疾控中心”)，但疾控中心只在非常少的情况下运用联邦权力隔离个体。(31)

　 在联邦层面与疫情应对相关的行政分支中，时任总统特朗普是最终的决策者，决策团队是白宫新冠肺炎疫情工作小组，特朗普总统的顾问、女

　婿贾里德·库什纳(Jared Kushner)亦发挥了重要作用。卫生部及其下属机构在实际运行中也有决策权。根据多次听证会的证词，参与决策的卫生系统的机构和专家主要有卫生部、卫生部的准备和响应助理部长办公室(Office of the Assistant Secretary for Preparedness and Response)、卫生部下属的疾控中心和食品药品管理局(Food and Drug Administration)等机构，以及两位医学专家：国家卫生研究院(National Institutes of Health)下属的美国过敏和传染病研究所(National Institute of Allergy and Infectious Diseases)所长安东尼·福奇(Anthony Fauci)和协调员、原负责艾滋病事务的大使黛博拉·...

推荐访问:美国新冠研究 美国政府应对新冠肺炎疫情决策机制及其困境 美国政府 肺炎 疫情