调研报告：长三角一体化趋势在“十四五”时期突破路径【完整版】

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调研报告：长三角一体化趋势在“十四五”时期的突破路径

党的十九大提出，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。长三角地区一体化发展正是在全面建设现代化国家这一新战略背景下正式上升为国家战略的。推动区域间的一体化发展是我国建设现代化国家的必由之路。特别是要构建现代化经济体系和统筹推进生态文明建设，必须从根本上破解多年来形成的行政区分割问题和行政区经济模式，让要素自由流动，让市场决定资源配置，让流域性生态环境治理得到有效统筹，让地区间的经济社会发展更加协调。但基于现实格局，一体化发展是一个从局部先行到全面实现的渐进过程。在东中西三大区域仍然存在明显差距的格局下，作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强区域之一的长三角地区，因其区域内地区差距较小、经济往来密切，且以世界级城市群为战略坐标，在国家的区域战略布局中，被赋予了率先实践更高质量一体化发展的先行使命。

《长江三角洲地区一体化发展规划纲要》(以下简称《长三角规划纲要》)对长三角地区的未来发展确立了“一极三区一高地”的战略定位

区域联动发展:全面构建新格局

在国家战略实施的起步阶段，跨区域的联动发展是长三角地区深化一体化发展的前提和基础，兼顾了合作各方的特点和利益，体现了多空间、多元化、多路径的探索实践。在共筑强劲活跃增长极战略布局和一体化体制机制改革创新的推动下，“十四五”时期长三角地区的区域联动发展将全面进入活跃期，并将在一些各方高度关注的关键领域取得重大突破。特别在几大跨界的重点区域，包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等，各中心城市的引擎功能，在更高层次对外开放和科技创新资源高强度集聚的有力推动下，将得到进一步增强;各中心城市的辐射带动功能，在率先建立一体化发展体制机制的强力推动下，将得到充分释放，带动圈内城市紧密合作，并对圈外城市形成积极的溢出效应。最需要关注的是三个方面的区域联动:

1.苏浙皖通过全面接轨上海，协同提升上海的城市服务功能

多年来都是上海辐射带动苏浙皖联动发展，但在一体化发展的新形势下，上海与苏浙皖的联动发展，将呈现出双向联动的趋势，既有上海的对外辐射带动，也有苏浙皖与上海的协同共建。习近平总书记对上海城市发展特别提出了“增强四大功能”的新要求，即全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能苏浙皖三省将从三个方面协同提升上海的“四大功能”。一是协同提供需求动能。没有世界级的需求动能，就难以形成世界级的供给能力。没有来自苏浙皖三省积极而又巨大的需求动能，上海就难以形成有成长力、竞争力的服务供给大平台和综合配套体系。上海已经在资源集聚、科技创新、高端产业、对外开放上形成比较显著的区域比较优势，这也是各地纷纷全面接轨上海、依托上海“四大长板”的动因所在。在“一带一路”建设和世界百年未有之大变局的宏观背景下，一方面，国家通过“三大任务一大平台”二是协同提供长板优势。所谓长板，是指各地在长三角地区内最具区域比较优势的服务功能、产业集群与科技创新领域。其长板优势的形成，既有特定资源禀赋的因素，如港口条件、区位条件等;也有多年来建设和发展的因素，如国际化功能平台的建设、产业的专业化集群、科技创新的高端资源集聚等;还有区域商务成本变化下形成的梯度优势，如距离中心城市较远一些的地区有用工、用地成本相对较低的优势。在服务功能、产业集群和科技创新的一些细分专业领域，长三角各地尤其是各个中心城市，都已形成各具比较优势的长板，如合肥在前沿科技创新上的长板、杭州在网络平台上的长板、南京在科技人才培养上的长板、苏州和无锡在战略性新兴产业集群上的长板以及宁波和舟山在航运上的长板等。各地既可以向上海直接注入长板资源，参与上海“四大功能”的共建共享，也可以加入上海的大平台网络，助推上海的枢纽功能建设。

三是协同提供建设空间。把上海“四大功能”建设的空间布局，放置到整个长三角地区，特别是上海大都市圈地区和南京、杭州、合肥三大省会城市。一方面，在苏浙皖地区具有长板优势的领域及其区域空间，与上海的世界级功能建设形成服务链、创新链的空间分工和协同共建;另一方面，在苏浙皖合适的区域空间，承接上海部分服务功能或功能环节的疏解，依托这些地区的建设用地优势、商务成本优势及制造业集聚优势，打造新型飞地经济，协同提升上海的全球竞争力。

2.都市圈内的联动发展进入深度同城化阶段，并向更高质量的一体化全面迈进

习近平总书记要求长三角地区实现更高质量的一体化发展。这个更高质量，是基于国家对长三角地区提出了更高坐标的战略定位，特别是共筑强劲活跃增长极和率先实现现代化的战略要求;基于在建设现代化经济体系和现代生态治理体系中不可回避、必须突破的各种行政区壁垒或各类“断头路”，构建现代区域一体化体制机制，积极推进更加紧密的区域合作;基于长三角地区仍然存在比较明显的地区差距、城乡差距，要通过地区间的融合发展、分工发展和共享发展，加快缩小地区差距，努力实现更加协调的区域发展。

深度同城化，是长三角地区走向更高质量一体化发展的经济社会基础，同时也是动力之源。所谓深度同城化，就是在时间空间同城距离、经济社会同城水平的同城化基础上，城市之间的关系进一步向基础设施同城、要素流动同城、就业通勤同城、公共服务同城等更高层级迈进。自21世纪初，随着高速公路网和跨江跨海大桥的加快建设，随着各地工业化、城市化水平的加快提升，长三角地区进入同城化发展时代。而最近几年，随着高铁网的密织、产业链空间分布的扩散、跨地区就业养老的普遍化以及各地对共享中心城市优质公共服务的更强期盼，长三角地区同城化发展也迈入新阶段，我们称之为深度同城化阶段。

深度同城化将在各个都市圈率先呈现，因此，更高质量的一体化发展也将在各个都市圈内率先实践和实现。特别值得关注的是跨三大省级行政区的“1+8”上海大都市圈⑦，经过改革开放四十多年的发展，苏州、无锡、常州、南通、宁波、舟山、嘉兴、湖州8个城市，从依托上海、融入上海，到全面接轨上海，不仅在基础设施、经济发展、城市建设、民生保障上与上海基本达到了同城水平，而且在国家战略的指引下，对互联互通、生态共治、要素流动、分工合作、“一网通办”等，都提出了积极的共同愿景和相互衔接的行动方案。正是有了这样的内在基础和动因，上海大都市圈各城市之间的区域联动发展将全面迈向更高质量的一体化。

3.跨省界地区的联动发展将在生态一体化优先布局下，走向以机制建设为重点的新阶段

长三角地区的生态建设具有显著的跨省界、流域性特征。只有全面建立健全生态共治的体制机制，才能加快建成高品质的生态环境，实现高质量的绿色发展。长三角地区作为“绿水青山就是金山银山”的先行实践者，各地既有生态治理保护的共同要求，更有提升区域生态品牌的共同诉求，这就为率先在生态绿色领域构建一体化体制机制提供了积极的内在动力和区域性基础。

生态绿色联动发展的跨省界重点区域，包括了宁杭生态经济带、淮河生态经济带、大运河文化带、环太湖生态文化旅游带、新安江生态示范区等。最值得关注的是，《长三角规划纲要》用一个单章篇幅对“长三角地区生态绿色一体化发展示范区”进行了重点部署，这个区域空间不大，只有2300平方公里，但覆盖上海市的青浦区、苏州市的吴江区和嘉兴市的嘉善县，横跨沪苏浙三个省界，在全面构建区域一体化发展体制机制上具有先行先试、引领示范的典型意义。聚焦生态绿色，各个跨省界联动发展区域将在三个环节上率先实践一体化发展体制机制。

一是构建一体化的规划共编机制。在省级层面建立共同编制专项规划的工作机制，并对地区间存在的不衔接、不匹配、不一致问题梳理出清单，在规划中予以统一或统筹，并提出相应的保障机制。其中最关键也是必须攻克的难关，是对各地现行政策制度中的地方标准和规则，对标国际先进予以统一。

二是构建一体化的生态共治机制。对于跨省界的流域性污染治理，特别是太湖流域治理、皖北地区煤发电治理，将是建立健全生态共治机制的重要抓手，并将在生态共治专项行动计划的部署下，从根本上解决多年来未能攻克的顽症。

三是构建一体化的生态联保机制。生态联保主要涉及生态廊道或生态功能区的共建和生态环境的联合监管。即使是省域内的生态功能区建设，周边省市也将从中受益，因此，必须要有一盘棋思想，推动受益各方积极参与到各地的生态廊道和生态功能区建设中去，其关键路径在于，设立专项资金或基金会，建立资金保障机制。在跨省界的联合监管方面，深化数据共享平台和联合执法机制建设，对企业排污、生活排污、农药化肥使用、废弃物处置等，实行最严格的监控和统一标准的处置。

区域分工合作:加快形成新架构

围绕世界级城市群与世界级增长极建设，长三角地区将在区域分工合作上展开更多的探索实践。分工，基于各个城市的比较优势和各扬所长，基于要素的自由流动和有效配置;同时要置身于开放型经济的全球分工，特别是在中美贸易摩擦长期化的新形势下，在更多的行业领域去参与全球价值链的中高端分工，将更加重要和迫切。合作，基于各个城市间的取长补短、优势互补，基于地区一盘棋，以建设有全球影响力的服务功能体系、创新链体系、产业链体系为导向，在长三角地区这个大共同体中形成完整布局和功能整合。目前来看，要达成这样的分工合作架构，需要一个中长期过程，“十四五”时期在国家战略部署和各地的积极响应下，长三角地区将在三个重点领域深化区域分工和合作。

1.全球资源配置功能建设的分工合作

这是针对各个中心城市而言的，特别是上海与南京、杭州、合肥、苏州、宁波等中心城市之间的服务功能分工。按照世界级城市群的战略定位以及长三角地区在提升中国国际影响力和竞争力中承担的战略使命，以上海为核心引领的全球资源配置功能建设，不仅要服务长三角、服务长江经济带、服务全国，更要服务于“一带一路”建设和中国的全球化战略。

资源配置包括金融、技术、人才、产权、信息、大宗原材料以及贸易资源、航运资源等。资源配置功能建设，重点在于功能大平台建设和专业服务能力建设。前者包括世界级的交易市场主体、网络平台、展示平台、全球网络、平台规则等;后者包括专业化的金融服务、信息服务、数据服务、咨询服务、法律服务等。长三角各中心城市要在功能平台建设和专业服务能力建设上加强分工与合作。

在分工方面，上海将全面对标纽约、东京等全球城市，在战略性资源配置领域，重点承担枢纽型功能大平台建设与国际一流专业服务能力建设，其中也包括加快建设接轨国际最高标准的开放规则和服务规则。各个中心城市则立足自身优势和发展定位，一方面，依托上海的枢纽功能和桥头堡功能，厚植区域性功能平台和专业化服务能力，加快拓展海外网络，增强和发挥支点作用;另一方面，补上海之不足，在一些专业性的资源配置领域，积极建设全球性功能平台，如杭州的数字贸易平台、舟山的成品油交易平台等。

在合作方面，在上海的牵头组织下，围绕功能大平台建设，通过资产纽带、区域性联网、管理输出等方式，把各地的区域性功能平台更加紧密地连接起来，形成一体化的运营构架;围绕专业服务能力建设，通过收购兼并、合作共建、人才输出、行业联盟等方式，推动各地专业服务机构接轨上海，向国际一流迈进。同时，对于其他中心城市主打的全球性功能大平台，上海将通过疏解非核心功能、协同共建特色平台、提供高水平专业服务等方式，构建双向合作格局。

2.科技创新策源力建设的分工合作

从纵向区分，科技创新策源力可分解为支撑基础科学研究原始创新的基础科学策源力、支撑产业技术研发原始创新的关键技术策源力和产业技术转化应用孕育出新产业、新产品、新业态的产业创新策源力。三个策源力组合起来才能形成完整的科技创新策源力。三个策源力建设，都需要以持续性的大量研发投入、多领域的一流科研院所集群、多样化的高端人才集聚、活跃的社会风险投资四大资源要素供给为基础和前提。从长三角地区三大策源力现状和四大资源要素供给能力看，上海的集聚度和供给能力最强，且在建设具有全球影响力的科技创新中心的战略部署下，呈现出强劲的发展趋势;同时在苏浙皖三省，对应上海的战略部署，江苏提出建设具有全球影响力的产业科技创新中心，浙江提出建设“互联网+”世界科技创新高地，安徽提出建设有重要影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心，这些战略基本都部署在各个中心城市，特别是南京、杭州、合肥三个省会城市，呈现出省域内中心城市资源配置更集中，比较优势更突出，且与上海并行奔跑的发展趋势。因此，整个长三角地区的科技创新策源力建设，更要做好如何进一步深化上海与各个中心城市之间分工合作、增强合力这篇大文章。

在分工方面，立足区域创新比较优势，在信息、生物、材料、海洋、能源等重要科技创新领域，推动形成三大分工:一是大平台建设分工。重点在大科学装置配置和国家级实验室建设上，依托中国科学院在各中心城市的科研院所布局，同时对应国家科技创新2030年重大专项，深化区域分工。如上海的X射线未来网络试验设施、航空发动机与燃气轮机设施、脑科学与类脑研究设施;合肥的量子通信与量子计算机设施、核聚变与物质材料设施;杭州的大数据设施;南京的天体一体化信息网络设施等。二是一流学科建设分工。可依据教育部的一流学科建设布局和优势学科评估结果(A+评级)，在高端人才培养和基础性原创研究上形成分工，让优势学科更优，引领力更强。如上海的生物学、船舶与海洋学、化学、数学、医学、药学、环境学等，南京的天文学、大气科学、地质地理学、建筑学、农学、水利学等，杭州的计算机科学与技术、光学、园艺学等，合肥的计算机科学与技术、物理学、化学、核科学，无锡的食品科学等。三是创新成果转化分工。围绕各地的大平台优势和学科优势，依托各地的国家级开发区和科学城建设，增强创新成果孵化产业化基地的综合配套和双创活力，培育壮大产业创新策源功能。依托周边城市的产业集聚优势和产业化用地优势，建设一批飞地型创新成果转化基地。

在合作方面，围绕资源共享、扩大溢出，在科技创新公共服务领域探索更加积极有效的合作机制。一是深化各类科技创新公共服务平台的共建共享机制建设。以大平台建设为抓手，探索实践基金会模式、公司化模式，促进大型科学仪器设备共享平台、技术交易市场、技术转移服务平台等跨区域共建共享。二是发挥各自优势合作共建高水平新型研究机构。在区域上有分工，同时进一步深化相互赋能，如合肥的量子通信优势与上海的需求优势、资源优势紧密结合，在上海共建国家级量子通信实验室;上海的核物理优势与合肥的核聚变优势紧密结合，在合肥共建大装置，推进大研究，实现大转化。三是各大平台机构在中小城市合作共建高水平技术创新中心。引入公司化模式，合作共建一批更有活力的新型技术创新中心，有的与当地政府合作共建，有的与当地大企业合作共建，既承担政府委托的公共服务职能，又具有内在的激励机制动能。

3.世界级产业集群建设的分工合作

世界级产业集群应该有三个重要标志:一是在全球的生产制造总量中拥有较大份额，具有全球影响力;二是在产业的技术创新尤其是关键技术上拥有自主知识产权，具有全球影响力;三是在产业的市场主体力量及标准规则制定上，拥有主导型的大企业及其配套群，具有全球影响力。长三角地区被称为“世界工厂”，其在诸多的产业领域已经形成世界级产能和集聚优势，如电子信息、汽车、纺织服装、智能家电等，但这些产业集群还不能称之为世界级产业集群，因为其在关键技术的自主创新能力和大企业的主导力上与世界级水平仍有一定的差距。但长三角地区拥有的对外开放优势、市场需求优势、供应链配套优势、发达物流优势，再叠加正在全力打造的科技创新优势，势必在多个产业领域加快从世界工厂向世界创造、世界智造的转型升级，培育出若干世界级产业集群。在这个进程中，有效促进产业的分工与合作，是极其重要的推进路径。

在分工方面，以充分发挥各地比较优势为导向，构建更具国际竞争力的产业链空间分工体系。提升产业集群国际竞争力，既要考虑创新比较优势，也要考虑成本比较优势。因为中心城市一般有比较显著的创新比较优势，而中小城市一般更具成本比较优势，因此，长三角地区的产业链空间分工，要立足于如何更好发挥中心城市和中小城市的各自优势、协同发展。中心城市要做大做强对创新和人才有更多依赖的产业链高端和新兴产业，同时在行业头部企业引领下，进一步把对用工和成本比较敏感的生产环节、配套企业更多扩散到中小城市。实际上，最近几年这种趋势也越来越明显。一方面，商务成本比较优势在空间上正在发生较大变化，各中心城市因房价和用工成本居高不下，原先的商务成本优势快速弱化，而中小城市这一优势明显放大，必然带来产业链布局的空间洗牌;另一方面，一体化的立体交通建设和公共服务一网通等安排，正迅速改善中小城市的区位条件，有利于这些地区加入产业链分工体系。将要推出的财税分享试点政策以及各种区域合作新举措，对中心城市疏解部分产业，中小城市深度参与产业链分工，可以提供有力有效的推动。

在合作方面，在产业链与创新链趋于空间分离的趋势下，构建两者深度融合的区域合作体系。产业链更多向中小城市转移，创新链则更加集聚在中心城市，这种区域分工趋势在长三角地区已非常明显，但中小城市创新基底薄弱，产业链中低端创新支撑不足的短板也随之更加显现。解决这一短板，对于加快建设世界级产业集群至关重要。其路径:一是促进中心城市创新资源向中小城市扩散溢出。即通过深化科技创新体制机制改革，鼓励和支持上海、南京、杭州、合肥等地的科研院所和大学更加积极地走向中小城市，共建制造业创新中心。这也是这些年已经取得较好成效的重要举措。二是中小城市直接对接作用中心城市创新优势。即各地企业或政府部门反向在各中心城市建立研发机构、转化机构，把中心城市的人才、平台和综合配套优势，与当地企业的成果中试、转化和产业化优势，更加紧密地结合起来，构建起产业链与创新链深度融合的区域一体化模式。

区域利益协调机制:着力造就新动力

建立健全区域利益协调机制，是长三角地区一体化发展的重要动力和基础保障。流域性生态治理、公共服务共享，各方都有共识，但总是进程缓慢甚至步履维艰，因为在跨行政区的成本共担上缺乏制度供给，没有机制保障。地区间的分工合作、要素自由流动，时常受到干扰或者扭曲，这是因为每个地区都有自身鲜明的地方利益，而在跨地区的产业分工合作中缺乏有效的利益共享机制。中心城市为守住项目、保持增长，补贴政策层出不穷，中小城市为争取项目、做大经济，继续高举税收、用地优惠政策，这种现象在当下长三角地区仍很普遍。这不仅是构建现代化经济体系过程中必须解决的问题，也是我们接轨国际贸易投资最高标准所要解决的问题。长三角地区要实现更高质量的一体化发展，必须在建立健全成本共担、利益共享机制上实施更大力度的改革创新，这也就是更高起点深化改革。“十四五”时期要着力构建三大区域利益协调机制。

1.流域性生态建设的区域利益协调机制

生态绿色是长三角地区一体化发展的基底。要在新安江生态补偿机制试点的基础上，围绕流域性生态建设，在更多跨行政区的区域空间实践以生态补偿为核心的成本共担机制。全国人大常委会正在审议的《长江保护法》，将为长三角地区先行先试生态补偿机制提供积极的制度支撑⑨。其中要建立两种生态补偿机制。

一个是流域性共同治理的生态补偿机制。关键是设立由生态共治受益各方共同出资的专项资金或基金会，解决整治地区关停或迁移或改造污染项目中的资金问题、区域性排污纳管和集中处理中的资金问题以及人口迁移或就业安置中的资金问题。同时，加快探索区域协同立法，对各地资金如何出、治理如何做、统筹资金如何用、治理效果如何评等关键性举措作出制度安排，确保生态共治常态化、制度化。重点围绕太湖流域的水治理、安徽皖北的煤发电污染治理两大流域性共治项目进行实践。《长三角规划纲要》也明确提出在太湖流域建立生态补偿机制，预见“十四五”时期将在越来越强的地方共识下，对区域生态补偿机制将有更多的创新和实践，包括各方共同出资设立太湖流域生态建设基金会、三省一市共同推进太湖流域生态治理协同立法、确立对承担治理和保护责任的沿湖地区乡镇予以补偿的标准和机制等。例如，安徽皖北地区的煤发电污染治理涉及安徽皖北、江苏苏南与上海，上海、江苏苏南虽然通过特高压线享受了清洁电力供应，但同时也受到空气流动带来的植入式雾霾影响。这是一个亟待治理的重大生态项目，需要上海、江苏苏南共同出资出力，建立生态补偿机制，帮助安徽皖北地区从根子上治理发电污染。

另一个是生态功能区建设的生态补偿机制。各地都已划定生态廊道和生态经济功能区，也在各自的行政区域内安排了相应的保障性资金。长三角地区要在生态廊道共建上实施更加积极的行动，也需要有一个相应的生态补偿安排，既要有省内资金的安排，还要有得益地区的资金支持，并通过专项资金或基金会来落实生态补偿机制。长三角地区还要在生态功能区生态价值共建共享上积极推进机制创新，其中既有绿色农产品、绿色休闲的市场对接机制，还有跨地区合作共建配套设施、提供公共服务上的政府对接机制。

2.跨地区经济合作的区域利益协调机制

迄今为止在飞地经济、合作园区建设中的区域合作，较多是以开发区之间的土地开发收益和政府资金补助为利益协调方式的，但这种合作方式对输出方的经济增长和税收并没有积极效应。在经济下行趋势下，作为产业转移输出方的地方政府，对能确保GDP和税收的项目，经常会干预转移。特别是现在很多高科技项目，都是经过前期资助补贴和公共服务孵化培育出来的，如果没有相应的利益协调机制，很可能引发地方之间新一轮优惠政策比拼，不该留在中心城市的留在了中心城市，有区域比较优势但缺乏政策优惠实力的中小城市却承接不到好项目。

区域经济有效合作的前提是兼顾各方的利益，实现合作共赢。要消除当前长三角地区普遍存在的政府过度干预现象，很重要的一个创新实践，就是构建区域间的财税分享机制，用国家层面的经济政策手段协调区域利益。《长三角规划纲要》对这项改革已作了积极部署，特别是在生态绿色一体化发展示范区内，将其列为制度创新的重点领域。在这个跨越三个省级行政区的示范区，需要从制度上解决，注册在青浦，生产在吴江和嘉善，创新基地在青浦，产业化基地在吴江和嘉善所引发的区域利益协调问题。建立财税分享机制是一项新的改革实践，对于深化区域分工合作，促进中心城市辐射带动周边中小城市更好发展有非常积极的现实意义。

3.共享中心城市优质公共服务的区域利益协调机制

公共服务的均等化、一体化是长三角地区更高质量一体化发展的重要领域，特别是共享中心城市的优质公共服务，包括医疗、养老、教育、文化、就业创业、科技创新等，更是其他地区的共同期盼。随着跨地区就业、养老、休闲越来越普遍，跨地区共享优质公共服务，将成为“十四五”长三角地区一体化发展的重要突破口和标志性绩效。

但共享的前提是成本共担。其中既有扩大优质公共服务供给所需的建设成本共担，还有各类公共服务机构对各地开放中的服务成本共担。只有建立健全这样两个成本共担机制，才能有效调动中心城市的积极性，促进各领域的优质公共服务向各地开放、向各地流动。探索建立成本共担机制，是长三角地区一体化体制机制改革创新的重点之一，也是难点之一。

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