xx市统筹城乡发展调研报告——用“一体化”推倒“二元墙”

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用“一体化”推倒“二元墙”

——xx市统筹城乡发展调研报告

根据省委书记xxx同志在xx调研时的指示精神，由xxx同志牵头，省委办公厅、省委政研室、省委财经办（省委农办）和xx市委组成联合调研组，就xx城乡一体化试点工作进行了专题调研。正是春暖花开的好时节，调研组沐浴着细雨轻风，往来穿梭在1593平方公里的xx大地上，看主城、赏新城、访乡镇、进社区、问农户，上上下下开了多场座谈会，里里外外看了几十个乡和村，方方面面接触了上百名干部群众，总的感觉是一句话，xx城乡一体化试点已经取得“一年重点突破”的明显成效，发展态势良好。借用两句赞美春天的诗来形容：东城渐觉风光好，红杏枝头春意闹。

一、xx城乡一体化试点主要作法

xx市委、市政府贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于统筹城乡一体化试点要求，坚持把工业和农业、城市和乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，统筹谋划，系统研究，着力推进城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、社会保障一体化、市场体系一体化和基层党建一体化。省委书记xxx对xx试点工作给予充分肯定，省长李鸿忠评价说：“xx城乡统筹和改革创新工作做得很好，为湖北提供了城乡统筹的范例。”

（一）统筹城乡规划，推进空间布局一体化。科学规划是推进城乡一体化的前提和基础。xx坚持“全域xx”的规划理念，面向全国借脑借智，邀请多家知名专业机构，对xx城乡发展进行高水平设计，以科学规划引领城乡一体化进程，相继编制完善了四个层次的规划：一是xx市域“一主三新十特百新村(新社区)”总体规划。把市域作为一个整体科学布局、科学定位，构建以主城区为中心，葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城3座新城为支撑，10个特色镇为节点，106个中心村(新社区)为基础的城乡空间格局，建设宜居宜业组群式大城市。二是3座新城和乡镇规划。3座新城在参与xx城市功能分工的同时，主动与武汉城市圈内其他城市对接，增强发展实力；
加快基础设施的配套，提升产业的承载能力；
按照各自的功能定位尽快形成文化特色和产业特色；
做强做大支柱产业，进一步强化支撑作用。10个特色镇和其他建制镇根据各自的区位优势、资源优势、产业优势和经济结构、人口分布、社会发展水平等因素进行合理定位，建成各具特色的商品集散型城镇、工业主导型城镇、特色旅游型城镇、交通枢纽型城镇。三是长港示范区规划。按照“生态长港、吴楚水乡”的发展理念，围绕“五位一体”(产业发展、基础设施、生态环境、镇村建设、特色旅游)精心规划设计。以建设特色旅游示范村为重点，打造民居大观园。规划建设的百里长港示范区，将彰显“百湖之市”的水乡特色、“江、湖、港”交融相映的生态特色，建成后力争成为起点高、特色明、效果好的城乡一体化样版。四是中心村(农村新社区)规划。在全市现有320个行政村的基础上，顺应农村人口、产业、生产要素聚集的规律和经济社会长远发展的要求，重点规划建设106个中心村。今年4月份各中心村的规划全部完成。xx试点规划得到方方面面的充分肯定。建设部专家说：将城乡融为一体进行全域统筹规划的城市，xx在全国是第一家。

（二）统筹产业发展，推进城乡产业一体化。产业一体化是城乡一体化的支撑。xx市按照省政府主体功能区规划和武汉城市圈产业分工安排，大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的城乡一体化产业发展格局。一是着力推进优势工业和高新技术产业集群式发展，打造全省新型工业化示范区。加大招商引资、项目建设力度，强力推进优势工业和高新技术产业集群式发展。2009年，全市续建和新开工的亿元以上项目达80个，共完成投资135亿元，同比增长77.0%；
工业完成投资141亿元，同比增长51.6%；
高新技术产业实现产值83.5亿元，同比增长25.1%。冶金、能源、建材、模具材料、纺织服装五大产业集群形成规模。二是着力发展现代农业，打造“武汉城市圈”都市型农业示范区。加快农业结构战略性调整，进一步壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大特色支柱产业。大力推进农业产业化经营，培育龙头企业，初步形成了粮食加工、水产品加工、畜牧加工等多条产业链。水产品加工在全省保持领先地位，大中型水产品加工企业发展总数达276家，转化水产品总量达50.02%。三是着力发展生产和生活性服务业，打造全省现代服务业发展示范区。重点支持现代物流业、旅游业、金融保险业、信息服务业等现代服务业发展。加快建设三江港区、主城区和花湖工贸新城三大物流基地。围绕“一都两湖”，打造三国吴都文化游、梁子湖休闲度假游、红莲湖运动健身游。现代服务业成为xx经济快速增长点。四是着力推进节能减排，打造省级循环经济示范区。优化能源结构，提高环境保护标准，减少污染物排放和能源消耗。建立多部门联动的减排工作机制，实行环境准入制度。2009年，实施了葛店开发区和梁子岛污水处理、xx电厂脱硫、鄂钢烧结脱硫等一批节能减排重点工程，全面完成省政府下达的9个专项整治任务，淘汰小水泥、小炼铁等落后产能136.6万吨。

（三）统筹基础设施建设，推进城乡生产生活基本条件一体化。基础设施建设是城乡一体化的基础环节和重要内容。xx市积极构建城乡统一的基础设施体系，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，取得了良好的效果。一是加强城乡交通网络建设。构建对接武汉城市圈周边城市的交通网络体系，形成以中心城区为主轴，区、乡（镇）、村相互通达的区域交通“半小时经济圈”。提升农村主干路建设标准，在基本实现村村通水泥路的基础上，将硬化道路向大的自然塆和产业基地延伸。2009年，市财政投入资金2000万元建设10个特色镇，投入2400万元建设中心村，主要用于以道路交通为主的基础设施建设。二是加强城乡公用设施建设。搞好统一布局规划，建设公用设施，完善服务功能。加大农业生产基地的电网建设和村庄路灯建设，做好安全饮水工程，加快推进电话、电视、宽带网三网融合和基站延伸，积极推进城市天然气管道向城乡结合部村庄延伸，加大沼气池的建设力度。2009年市政府承诺的为民“十件实事”，其中公用设施建设有四个方面。筹资4000万元，解决80个村10万人饮用自来水问题；
筹资3060万元，建设大中型沼气工程4处，建成农村户用沼气池8000口；
筹资1318万元，建设农村村级卫生室36个、乡镇卫生院5所、社区卫生服务中心2处；
筹资2800万元，按规划布局完成22所农村初中寄宿制学校建设。三是加强农村生态保护和农业生产基础设施建设。现已启动梁子湖流域生态修复工程，开展洋澜湖、花马湖、三山湖水网整治和生态修复。开展农村绿化工程建设，开展“清洁乡村、美化家园”活动，改造排涝泵站，发展农业机械化，建设农产品质量安全检测监测系统、病虫害和动物疫病监测防治系统。xx市委书记范锐平介绍说：城乡基础设施统筹建设是xx城乡一体化的一个重要着力点和主要突破口，这些年农村基础设施欠账太多了，政府应该“一往情深，倾力投入”来还债，我们重点开展“六网”建设，“六网打尽，无缝覆盖”，农民生产生活条件上了一步新台阶。

（四）统筹社会事业发展，推进城乡公共服务一体化。公共服务与公平正义紧密关联，“比太阳更要有光辉”。xx市按照推进公共服务均等化的要求，加快农村公共事业建设步伐，让公共财政的阳光普照农村大地。一是建立城乡一体的公共财政制度。调整和优化财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村范围，确保财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。2009年对区乡镇财力补助为4171万元，安排城乡经济一体化建设资金24973万元，城乡基础设施一体化建设资金106808万元，城乡社会发展一体化资金3082万元，社会保障一体化资金12814万元。二是推进城乡教育均衡发展。着力调整农村教育布局和结构，促进农村小学及幼儿教育向乡（镇）和农村中心村集中，初中向乡镇集中，高中向市、区政府所在地集中。计划用五年左右时间，重点建设103所规范化的中小学，逐步将全市农村中小学由现有的284所调整为103所。加大投入力度，改善农村办学条件，加快建设22所农村寄宿制学校，对布局调整的重点中学进行标准化建设。建立全市教师合理流动机制。大力发展职业教育，完善职业教育助学机制。三是大力发展农村卫生事业。合理配置城乡医疗卫生资源，推进城市医疗卫生资源向农村延伸。提高公共医疗服务水平，完善医疗保障制度。深入推进新型农村合作医疗制度，提高农民“参合率”。建立完善卫生服务网络，计划安排3年内完成市中心医院、中医医院、妇幼保健院、二医院、市精神病医院改扩建工程。正在建设三个区的社区卫生服务中心和四个街道的社区卫生服务站，完成新一轮乡镇卫生院三项建设和所有村卫生室建设。四是繁荣城乡文化体育事业。建设三国吴都博物馆、综合体育馆、图书馆、体育职业艺术学校等城市文体设施。仅博物馆的投资就达1亿元。以乡镇为依托，以村为重点，以农户为对象，建设“乡有站、村有室、组有户”的文化网络，增强先进文化对农村的辐射力。计划到2011年，建成各区综合文化馆，维修改造和新建20个乡镇综合文化站，实现农民体育健身工程全覆盖。

（五）统筹公共管理体制机制创新，推进城乡社会管理一体化。社会管理一体化涉及到城乡一体化最根本的制度改革。xx市在户籍管理制度、社会保障制度等方面积极改革，为推进城乡社会管理一体化作出了可喜的探索。一是建立城乡无差别的新型户籍管理制度。改革户籍二元结构，实行城乡一体的新型户籍管理制度。以居住地登记户口，以合法固定住所和稳定职业为基本入户条件，实行法制化、证件化、信息化管理。将流动人口纳入整个社会服务和管理体系。二是建立城乡一体的社会保险体系。建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村养老保险筹资机制，加强城乡养老保险制度衔接，建立适应劳动力在城际间、城乡间流动的养老保险关系转移绿色通道。梁子湖区2万名60岁以上老人自今年元月开始享受每月55元基础养老金。按照统一经办机构、统一服务流程、统一政策体系、统一网络平台的要求，稳步推进城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，居民参保不分城乡，不按身份，不设门槛，逐步实现可衔接、可选择、可转换。全市医疗保险覆盖人数达99.13万人，综合参保率93%，居全省领先水平。落实农民工参加工伤保险“平安计划”，落实失业人员保险待遇，完善生育保险政策，扩大参保范围。完善经济适用住房和廉租房制度。全面启动非公有制企业建立住房公积金制度，帮助农村特困家庭改造危房、新建住房，解决城乡低收入家庭住房困难。三是建立城乡一体的社会救助体系。完善城乡低收入群众救助办法，将城市低收入群众救助制度延伸到农村，并统一救助标准。完善城乡一体的医疗救助制度，加强医疗救助制度与医疗保险制度的衔接，逐步扩大救助范围，提高救助标准。大力加强福利院建设，建立城乡一体的“三无”对象集中供养制度。

（六）统筹要素流通体系建设，推进城乡市场体系一体化。市场流通体系在城乡一体化建设中像血液一样重要。xx市积极采取有力、有效措施，大力推动生产要素在城乡之间自由流动。一是完善城乡流通体系。一批设施先进、功能完善、交易规范的鲜活农产品二级批发市场正在建设，初步形成了以物流中心为核心，以二级批发市场为辐射点，以集贸市场、连锁超市便民店为基础，布局合理、辐射力强的农产品流通体系。投资6.5亿元建设的蟠龙市场被商务部核准为“双百市场”工程项目。二是培育市场流通主体。引导和鼓励农民发展各类农产品流通合作组织、协会，发展运销大户和农民经纪人队伍。武汉中百、中商百货在xx农村开设了60多个直营店、加盟店。武昌鱼集团等10多家企业与家乐福、武商、中商等大型商贸企业建立了稳定的合作关系。三是推进城乡要素流动。大力培育和发展物流配送、便民超市等新型流通业态，推进零售业城乡连锁化。鼓励外地和本市的大中型商贸流通企业到农村发展综合性服务网点，建设和改造农资农家店。

（七）统筹党组织和党员队伍建设，推进城乡基层党建一体化。统筹城乡发展，关键在党。xx市积极加强基层组织和党员队伍建设，为统筹城乡协调发展提供了坚强保障。一是统筹推进城乡基层组织建设。创新组织设置模式，健全城乡基层组织网络，实现城乡基层党组织动态延伸和全方位覆盖。在全市开展“组织联建、队伍联带、活动联办、服务联动、保障联体，创建统筹城乡党建工作新格局”（简称“五联一创”）活动。按照“一主三新十特百新村（新社区）”的城乡空间布局一体化要求，以106个中心村（新社区）和43个城镇新社区为重点，合理调整基层党组织设置。依托龙头企业、行业协会和农业板块，建立“产业型”党组织。如恒大集团整合3个行政村建立的新社区，把党组织建立在房地产开发、旅游观光等产业链上，探索建立“村企共建”模式。加强城乡基层组织阵地建设，实现村级组织活动场所向组级延伸、向社区延伸。建立城乡党建经费保障机制，健全稳定农村基层干部队伍的激励保障机制和相应的社会保障制度。扎实开展城乡组织结对共建活动，全面提升城乡基层党组织建设水平。二是统筹加强城乡党员队伍建设。实施城乡党员干部“素质提升工程”，计划3年内将全市党员干部普遍轮训一遍。完善流动党员“双联双管”制度，建立健全流动党员信息库，构建城乡一体的党员动态管理机制。配置城乡干部人才资源，扎实开展选聘高校毕业生到村任职工作，大力实施“一村（居）一名大学生”计划和“乡土人才”工程。设立全市党内帮扶基金，对城乡特困党员实施跟踪式帮扶救助。去年11月份，在郑州召开的街道社区党建工作经验交流会上，xx市推进社区活动场所建设、搭建服务党员群众综合平台的经验，得到中共中央政治局委员、中组部部长李源潮同志的充分肯定。

二、xx城乡一体化试点初见成效

通过全面实施城乡一体化战略，xx先行先试的改革初见成效，长期存在的城乡二元经济结构和公共政策的差异开始走向一体，经济发展提速，经济结构优化，城乡差别缩小。2009年，xx实现地区生产总值313.6亿元，比上年增长15.2%，增幅居武汉城市圈第1位；
地方一般预算收入连续三年保持20%以上增幅；
农民人均纯收入增速连续两年快于城镇居民人均可支配收入，城乡居民收入比由2007年的2.47∶1缩小为2009年的2.35∶1。

（一）主体产业基本形成，发展后劲明显增强。一是新型工业化稳步推进。xx因工而建、因工而立、因工而兴。2009年，xx市工业化率达49%，居全省第一；
在工业中就业的人口达到16万人，占总就业人口的25.5%。xx在巩固发展壮大传统产业的同时，突破性发展电子信息、生物医药等新兴产业，工业发展由冶金一业独大向多业并举转变，逐步形成与城市功能区定位相适应的产业集群和产业体系，在未来区域竞争中形成了自己的特色和优势。近年来新引进了比克电池、宝业、华中科技、嘉吉烯王等一批大企业，逐步形成冶金、能源、建材、电子信息、生物医药、新材料、石化深加工、装备制造、纺织服装、农产品加工等十大产业集群。二是现代农业加快发展，形成畜禽、水产、蔬菜、林果四大支柱产业和休闲农业、体验农业。畜禽规模化养殖率为59.7%，位居全省前列；
连续三年被农业部评为全国生猪调出大市，被省农业厅评为畜牧业标准化先进市。水产板块已发展到60万亩，其中“吨鱼塘”精养鱼池面积达到23.7万亩；
2009年水产品人均占有量296公斤，渔民人均纯收入9417元，连续多年居全省第一。蔬菜、林果等优质农产品集中连片发展，特色农产品加工业不断发展壮大。三是现代服务业加快发展。围绕“一都两湖”，形成了三国吴都文化游、梁子湖休闲度假游、红莲湖运动健身游等精品旅游线路。社区服务业、房地产业加速发展。2009年现代服务业实现增加值68.22亿元，同比增长10.2%。xx市委副书记、市长陶宏高兴地介绍说：xx现代工业、现代农业和现代服务业互相促进的产业体系正在形成。这种城乡一体化现代产业形态是xx经济社会发展强大的生命力，它让xx充满活力，充满魅力，充满持续发展的后劲和潜力。

（二）农民向城镇转移加速，城镇化步伐加快。在“一主三新十特百新村（新社区）”规划的引导下，xx的工业向园区集中，土地向规模经营集中，农村人口向城镇集中，农民居住向中心村（新社区）集中，城镇化步伐明显加快。2009年，xx城镇化率达57%，在全省排第二位，呈现出全方位推进的态势。城市发展摆脱对主城区的单纯依赖，由一城带动向多城带动转变。主城区加快提升城市功能，巩固政治、经济、文化中心的龙头地位，建成面积达到40平方公里，常住人口40万人左右；
葛华新城、红莲湖新城、梧桐湖新区与武汉对接，成为带动西部、南部区域发展的龙头；
花湖新城与黄石相融，成为带动东部发展的龙头。三座新城摆脱了过去对区行政中心的依赖，根据经济流向和发展潜力重新规划、布局、定位，成为xx加快发展的重要支撑，也正在成为鄂东城市群发展最快的增长极。一批特色镇迅速崛起，带动辐射作用明显增强。在市、区、乡三级财政的强力支持下，特色镇拉开骨架，改善基础设施，完善服务功能，建设产业园和农民创业园，打造各具特色的工业强镇、旅游名镇，成为本区域农民进城务工居住的载体、龙头企业连接农民和基地的桥梁，辐射带动能力大大增强。譬如，燕矶镇被誉为“中国金刚石刀具第一镇”，碧石渡镇被誉为“楚天建材明星镇”，梁子镇是著名的水产品加工基地。中心村（新社区）建设还带来土地资源和公共设施建设成本的节约。据规划、国土部门测算，106个中心村（新社区）建成后，可节约耕地5.1万亩，相当于一个乡镇的面积，人均耕地可由现在的0.69亩提高到0.73亩。拆迁户向中心村（新社区）集中安置还避免了因规划的短期性而造成的农民二次、甚至三次拆迁，有利于减少社会成本，有利于密切干群关系，有利于xx今后长远发展。

（三）农民生产生活条件明显改善，村容村貌焕然一新。通过推进农村路网、供排水网、电网、通信网、供气网以及农村新社区“1+8”综合服务中心建设，农民的生产生活条件大大改善，农民享受到与城里人一样的公共设施和服务。实现交通网络全覆盖，村村通了水泥公路，硬化道路向大的自然塆和产业基地延伸；
公交车开进小村庄，95%的行政村通了客车。实现供水网络的全覆盖，85%以上的农民喝上城里来的自来水。城镇供气、供电等公用设施向农村延伸。主城区和新城区管道燃气使用率达到92%，乡镇用气率超过50%，农村沼气入户率达到30%以上。在农村新社区，农民不出社区就能享受卫生医疗、就业培训、文化娱乐等公共服务。农村生态保护得到加强，农业生产基础设施不断完善。完成重点堤防以及病险水库整险加固工程、国土整理和低丘岗地开发工程，重点水系得到整治，重点区域生态得到修复。长港河道开始呈现出河畅、水清、岸绿、坡稳、景美的水生态自然风光。以一建（建沼气）、三改(改水、改厕、改圈)、四清(清垃圾、清路障、清渠道、清庭院)、五通(通路、通水、通电、通信、通宽带)为主要内容的村庄整治，改变了村容村貌，改善了人居环境。调研中我们深切感受到：xx城乡基础设施近年来确实有很大改善，城市比过去漂亮多了，印象中早些年的xx是个“光灰城”，现在马路宽阔，楼台别致，公园幽静，是个“宜居城”。农村面貌也发生根本性变化，路变平了，河变宽了，树变多了，水变清了，房变高了，村变美了，生产生活条件变得比过去好多了。大家都说，乡村调查如同乡村旅游。

（四）农村社会事业加快发展，城乡公共服务均等化水平显著提升。通过深化改革、创新体制机制，农村的教育、卫生、文化、体育、社会保障等事业全面发展，向城乡居民提供的公共服务逐步实现均等化。附加在户籍管理上的歧视性政策和不合理限制规定基本消除。农村办学条件得到明显改善，基本形成义务教育均衡化、高中教育普及化、职业教育多元化、成人教育终身化的现代国民教育体系。城乡医疗卫生资源得到合理配置，形成覆盖城乡的公共卫生服务体系。城乡文体设施更加完备，并对城乡居民开放。在全省率先完成乡镇综合文化站改造、农家书屋建设，“乡有站、村有室、组有户”的文化网络基本形成，农民体育健身工程开始向自然塆和社区延伸。启动新型农村社会养老保险工作，城乡养老保险制度实现无缝对接，适应劳动力需求的养老保险关系在城际间、城乡间自由转移。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助实现“四网合一”。有了医保“撑腰”，农村看病就医的人员大幅度增加，城乡医院家家爆满，医生个个紧俏，农民一改过去“小病拖着，大病扛着，得了绝症就等着（死）”的“不敢看病”状况，现在“有病岔到（尽管）去看”，基本实现“病有所医”。城市低收入群众社会救助制度向农村延伸，城乡实行统一救助标准。城区符合集中供养的“三无”对象全部纳入城市福利中心供养，乡镇符合供养条件的全部纳入乡镇福利院集中供养。城乡统一的劳务用工、子女入学等政策更加完善。城乡劳动者社会保障实现全覆盖。调研座谈会上，横山村支书罗修安用一首顺口溜表达了农民的心声：“种田不要税，读书免了费，看病不太贵，老了还装个保险带（养老保险），农村政策确实好，农民感谢党关怀。”

（五）农村精神文明建设得到加强，民主管理不断推进。新的农村社区居住模式打破了以家族、宗族为特点的传统居住格局，从源头上减少了邻里矛盾、家族矛盾，为建设“乡风文明”的社会主义新农村创造了条件。一批农村新社区和自然村塆积极开展“文明新村”、“和谐农家”等创建活动，提升了村民素质，树立了文明新风尚。庙岭镇恒大社区制定居民文明守则，倡导科学、文明、健康的生活方式，倡导崇尚科学、尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富、扶贫济困的社会风尚；
社区成立文体协会、腰鼓队、篮球队等文体队伍，利用文化活动中心、文化广场等阵地开展读书周、书画展、听楚剧、扭秧歌、篮球赛等文体活动；
举办文明楼栋、五好文明家庭、好婆媳、好妯娌、好邻里、美德少年等精神文明创建评比和“居民文明素质教育培训班”活动，居民的文明意识和水平不断提升。新庙镇英山村被省文明办评为全省十个文明新村典型之一。一些新社区以村务公开、村民自治为基本要求，建立新型乡村治理机制，提高了民主管理水平。新社区建立以党支部为核心、以居民代表大会为民主决策机构、以“一事一议”为决策方式、以居民委员会为执行机构的社区自治管理体系；
由村民代表选举产生理事会、监事会成员，负责对社区各项事务的管理和监督，推进了社区的民主化管理。

（六）农村基层组织建设进一步加强，党在农村的执政地位进一步巩固。全市普遍推行了“两委”议事决策制度和党风廉政建设制度，健全和落实发展党员“两票一公示”、党员“设岗承诺”、流动党员“双联双管”、党员“三评”制度，大力实施“领头雁工程”、“人才工程”和“一村（居）一名大学生”工程，为加快推进城乡一体化奠定干部基础，提供人才支撑。城乡一体化试点让乡镇干部找到了“三农”工作的抓手和为老百姓办事的最好舞台。新村（社区）建设、均衡城乡公共服务、国土整理和农业基础设施建设让农民得到了实惠，干群关系得以改善，基层组织的凝聚力和战斗力得以提高。

xx城乡一体化试点虽然时间不长，但变化很大，农民的感受最真切，也最权威。恒大社区老百姓总结了这么几句话：“通过城乡一体化建设，产业火起来了，口袋鼓起来了，村庄亮起来了，新风树起来了，服务实起来了，农村与城市条件差不多，当农民同当市民一样牛！”

三、xx城乡一体化试点基本经验

xx城乡一体化试点之所以进展顺利、初见成效，从根本上讲，是省委、省政府正确决策、加强领导，省直有关部门积极参与、鼎力支持，xx市统筹谋划、强力推进的结果。省委、省政府从全面建设社会主义新农村、加快推进城乡经济社会发展一体化的大局出发，作出了在xx开展城乡一体化试点的重大决策，并作为全省新农村建设四个层面的试点之一，纳入省委、省政府重点工作部署。省委书记xxx深入xx现场办公，省长李鸿忠深入xx专题考察，就试点工作的指导思想、重要原则、主要目标、工作方法等提出明确要求，为试点工作指明了努力方向，提供了重要保证。其他省委、省政府领导也分别到xx调研指导，有的还在xx办点，帮助探索试点经验、解决实际问题。省委常委张昌尔多次主持召开试点工作联席会议，协调解决试点工作中的具体困难和问题，推动了试点工作的顺利进行。省直有关部门按照省委、省政府要求，积极与xx市签订市厅共建协议、建立市厅合作共建机制，从政策、资金、项目等方面加大帮扶力度，对试点工作给予了很大支持。xx市上下一心，精心谋划、周密部署，探索创新、开拓进取，试点工作取得了初步成效。一年多的实践有力证明，统筹城乡发展，是继家庭联产承包制之后又一场深刻的革命。从试点工作本身来讲，有许多经验值得推广。

（一）突破传统的二元发展模式，坚持“统筹城乡、以城带乡”的根本方针。统筹城乡发展，实现城乡一体化，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。这是科学发展第一位的根本方法，是我国整体跨入“以工促农、以城带乡”阶段建设新农村的全新理念，它突破了长期形成的城乡二元体制的束缚，摆脱了传统的就“三农”抓“三农”的固有思维，将农村建设置于城乡大系统中来谋划，将农业发展置于工农大系统中来推进，将农民问题置于社会大系统中来思考，以城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系“六个一体化”为推进路径，既能促进公共资源在城乡之间均衡配置，又能促进生产要素在城乡之间自由流动，农村的发展因此增添动力，城市的发展因此增添后劲，城乡发展的“加法效应”（甚至是“减法效应”）变成了“乘法效应”。毛泽东同志打过这样一个比方，过河首先要解决“桥”和“船”的问题。统筹城乡发展，实现城乡一体化，就是建设社会主义新农村的“必经之桥”和“必乘之船”。

xx城乡一体化实践，实现了革命性的转变。一是在总体思路上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以科学发展观为指导，用统筹理念促进城乡资源、生产要素的优化配置和互动融合，用城市理念改造农村，用居民理念转化农民；
以体制机制创新为突破口，大胆破除城乡二元结构，不断缩小城乡差别，率先在全省实现城乡一体化。xx城乡一体化既不单纯是新农村建设，又不单纯是新型城镇化，更不单纯是新型工业化，而是新形势下推动区域发展的新理念、培育新的竞争优势的新战略、搭建科学发展平台的新举措。二是在重大体制上突破二元结构，坚持城乡统筹。制定城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、社会保障、市场体系建设和党的基层组织建设等七个一体化文件，改变长期以来城乡分割的政策差异，实现城乡在政策保障上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致。三是在发展路径上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以城镇化带动城乡一体化。城镇化是城乡一体化的引擎，xx提出“1311”四位一体的空间布局就是着力发展城镇化，带动新农村建设，并且是变过去一城带动为多城带动，变过去中等城市带动为中小城镇和农村社区多极带动。坚持以工业化推动城镇化和农业产业化。无工不兴，兴工既兴城，又兴农，工业化既是城镇化的马达，又是农业产业化的动力。xx一方面大力发展高新科技型的工业企业，促进主城新城的发展壮大；
另一方面，积极发展农产品加工业，发展生态环保型企业，形成农业产业化龙头，带动农村产业发展、群众致富。坚持以新农村建设促进城镇化、工业化发展。从长远看，xx在国家耕地总量平衡的刚性约束下，土地资源不足、发展腹地不够是最大的隐忧和软肋。为此，xx在注重城区、开发区土地资源集约、节约利用的同时，统筹城乡发展推进迁村腾地和中心村、中心社区建设，为城镇化和工业化发展提供后备土地资源。与此同步，通过加大农村基础设施建设和促进公共服务均衡发展，提高农村投资回报率和农业产出率，吸引更多城市资本流向农村，解决新农村建设投入严重不足的难题。

（二）突破传统的城乡规划模式，坚持“全域xx”整体布局。规划是龙头和先导，规划是品牌和形象，规划是生产力，科学的规划是实现城乡一体化的灵魂。统筹城乡发展，必须首先统筹城乡规划；
城乡一体化，第一位的工作应该是城乡规划一体化。以“全域xx”的规划理念统筹城乡空间布局，是xx城乡一体化试点“亮点纷呈”中的“第一颗星”。有这样一个例子让我们比较清晰地看到从过去“城乡各自规划”到现在“全域xx规划”的突破。前些年xx市在主城区“超前规划”建了一个自来水厂，设计供水能力是30万吨，但主城区实际需要只有12万吨，而主城区的周围农村，却苦于没有能力普遍建水厂，只能做“小打小闹”的“穷规划”。对此，老百姓有一说法：“城乡两张图，隔着一堵墙；
有水流不动，无法去共享！”现在xx安全用水统筹规划，全市筹资1.42亿元，将主城区自来水公司和各区自来水厂供水管网向农村延伸，24个乡镇（街道）有23个连通了自来水主管网，52万农村人口喝上了与城市同质同价的自来水。那个“超前规划”的自来水厂真正起到了“水龙头”作用，18万吨的闲置生产能力得到“尽情发挥”。这就是全域规划带来的资源平等配置所产生的“神奇效应”！

分析“全域xx”规划理念，其内涵就是建立统筹城乡发展的城乡规划机制，统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，使政府站在城乡经济全局的视角来有效配置城乡要素资源，实现“城市乡村共繁荣，农民市民同发展”。其实质就是打破传统的城乡分割规划的格局，把城市和农村“统起来规划”，把一二三产业、经济政治文化社会生态和党建“统起来规划”，形成“二元一体”、“三业一体”、“六位一体”的规划格局。其核心价值是对城乡一体化的两大根本性标志——“公共资源的均衡配置、生产要素的自由流动”，起着十分重要的引领和调控作用。

“全域xx”规划成功地做到了“四个改变”、“三个实现”。“四个改变”：改变过去城乡分割规划为城乡统筹规划；
改变过去区域分割规划为区域联动规划；
改变过去产业分割规划为产业协调规划；
改变过去注重按行政层级编制规划为按经济流向和发展潜力编制规划。“三个实现”：一是实现地理区位与经济区位匹配。xx城乡一体化的“城”不仅仅局限于鄂城，它还包括黄州、黄石，特别是武汉。借助“试点”所形成的倒逼机制，可以打通xx城乡与周边城市的“界限”，密切城际之间的联系，达到区域生产要素为我所用的目的。二是实现行政格局与开发格局兼容。xx城乡一体化试点以破解“二元”体制为改革的核心，打破现有的行政区划，按照“三区三城”六大功能区的城市架构，构建与之相匹配的“市级政府、功能区、街道办事处三级管理”的体制，不断推动行政管理走向扁平化、行政职能配置合理化。城乡一体化以迁村腾地为关键措施，通过村庄集并使农村居民点的建设用地节约一半以上，能极大缓解城市发展过程中的要素制约矛盾。三是实现一方水土与一方产业和谐。xx是“百湖之市”，是武汉城市圈的重要生态屏障，梁子湖处于武汉、xx、黄石这一经济、人口最为密集的区域，对缓解经济密集区高速发展给生态带来的影响，形成城市圈基本生态框架和生态调节功能，具有不可替代的作用。xx把环境和产业有机结合，把保护与发展有机结合，实现可持续发展。

（三）突破传统的就农业谋划农业模式，坚持发展城乡融合的现代产业。产业一体化是城乡一体化的基础和依托，是统筹城乡发展的重要内容。它不仅是适应产业融合趋势的需要，也是改变城乡二元结构的突破口，还是优化产业结构的重要途径。城乡融合的现代产业在新型工业化、新型城市化和城乡一体化进程中起着巨大的推动作用。

xx市按照省政府主体功能区规划和武汉城市圈产业分工安排，大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的城乡一体产业发展格局。一是树立城乡产业联动发展的理念。摒弃传统的城乡产业“划江而治”、三次产业“各自为战”、农业产业“孤军奋战”的分割观念和作法，发掘城乡产业之间的“姻缘关系”，发展三次产业之间的“血脉联系”，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、城乡产业联动发展的格局，促进农业发展、农村进步和农民增收，增强城乡经济社会发展的活力。二是完善城乡产业一体化布局。按照省政府主体功能区规划、武汉城市圈产业分工安排和本地产业互融互补的需要，进一步调整和优化城乡产业布局。引导特色优势产业重点向主城区、开发区、三座新城和特色镇聚集。主城区以沿江物流、生态空间布局为重心，大力发展现代服务业；
城东新区、xx经济开发区、葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城和梁子岛生态旅游区等六个地区各自有自己的产业定位。比方说，城东新区重点发展现代港口物流园和金刚石工具制造业，而红莲湖旅游新城则重点发展健身休闲旅游业和商住房地产业、大力发展商贸物流业；
十个特色镇做精做特产业园区，着力打造产业突出、特色明显的工业重镇、商贸强镇、旅游名镇；
其他乡镇利用自身条件，发展特色优势产业。农村地区依托资源特点，发展壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块，加快农业产业化经营，发展现代农业。三是突出城乡产业发展的重点。在统筹城乡产业发展过程中，重点推进优势工业和高新技术产业集群式发展，重点发展现代农业，重点发展生产和生活性服务业，重点推进节能减排。

（四）突破传统的计划分配模式，坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化。坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化，是统筹城乡经济社会发展的两大着力点，是促进城乡共同繁荣的关键，是提高农民国民待遇的保障。传统的计划分配模式实际上是城市偏向模式，公共财政向城市倾斜，生产要素向城市聚集，导致城乡差距越来越大，以致出现“城市像欧州，农村像非州”的现象，这种城乡差别突出表现在基础设施和公共服务上。统筹城乡发展必须从“基础”做起，必须着力推进城乡基本公共服务均等化。

xx市特别注重基础设施建设和公共服务“两手抓”，两手都非常用力。一是政府资源向农村倾斜，加强农村基础设施建设。主要着力点放在三个方面：着力加强交通建设和村庄整治，着力改善农民生产生活条件，着力解决农民切身利益问题。全市重点推进农村路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网、供气网和市场网等“六网”工程建设。二是公共服务向农村倾斜，推进城乡公共服务均等化。主要体现在“十项改革”和“八个全覆盖”上，市委、市政府颁发《均衡城乡公共服务推进城乡一体化的意见》，进行了户籍管理、就业、教育、医疗等十个重点领域和关键环节的改革，实现了城乡一体的供水、交通、医保、社会救助、文化体育、低保、社会保险、就业服务八个方面的全覆盖。三是目标定位向农村倾斜，实现城乡“两个基本一致”。努力做到城乡资源配置的基本一致。在基础设施建设和公共事业上，合理配置城乡资源，让农民与市民同享公共财政的阳光。努力做到城乡公共服务标准和水平基本一致。均等化的目的是保障城乡居民都享有一定标准之上的基本公共服务，实质是“底线一致”，但基本公共服务均等化不是一样化，是在承认城乡现实差别的前提下，尽可能使城乡居民享受水平均衡的基本公共服务。xx市坚持城乡居民享受养老保险的标准一致，享受低保的标准一致，享受医疗保险的标准一致，享受城乡就业服务的标准一致，同时努力实现城乡公共教育的均衡发展、城乡公共卫生事业的均衡发展、城乡公共文化体育事业的均衡发展。

比较完善的基础设施和比较完备的公共服务，让农民在不离土、不离乡、不离业的情况下，实现向“居民”的转变，生活质量和幸福指数大大提高。在xx，已经出现了“非转农”的“城乡倒流”可喜现象：一部分早些年通过多种途径从村里走出去转成了市民的干部职工，现在竟“托人走后门”要求再转回来成为村民。还有，长期在杜山镇东港村做研究工作的8名大学教授购买了当地8栋别墅。这种“城乡倒流”现象“流”出一个算式，那就是“xx村居≥都市城居”，“等于”指的就是基础设施改善了和公共服务配套了，“软的硬的”与城市差不多了，“大于”指的是“两好一低”，即乡村比城市风景好、空气好，房价低。

（五）突破传统的城镇化建设模式，坚持发展中小城镇和农村新型社区。“三农”问题核心是农民问题，农民问题核心是收入问题，收入问题核心是就业问题；
从一定意义上讲，就业问题核心是城镇化滞后。城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入创造必要的环境条件。而传统的城市化发展道路，不仅没有很好地考虑农业、农村和农民的发展问题，反而以牺牲“三农”利益为代价。其结果是，城市化发展到一定程度后出现了多方面的瓶颈制约，导致农村问题更加突出。城乡一体化提出了一个全新的城镇化发展理念，那就是统筹城乡发展，把城镇化的推进和新农村建设紧密结合起来，实现城乡一体化发展。

xx市正在走一条“具有xx特色的城镇化道路”。一是在整体部署上坚持把城镇化和新农村建设结合起来。用统筹城乡、实现城乡一体化的科学思想来指导新型城镇化发展道路，制定的“1311”的全域xx规划，既是全域xx城镇化规划，也可以当成全域xx新农村建设规划，准确地说是把城镇化发展和新农村建设有机结合起来的发展规划。所以，xxx书记评价说：“一旦‘1311’的布局实现了，不仅xx市的新农村建设提高到很高的水平，而且还探索出了一条符合我国农村实际、具有xx特色的城镇化建设道路。”二是在战略措施上坚持把城镇化和武汉城市圈发展结合起来。从大都会发展的观念来讲，xx就是武汉的一部分，而且是核心层。所以xx提出的“两个率先”战略目标中有一个就是率先融入武汉城市圈。率先融入必须率先对接，xx的城镇化就是放在建设武汉城市圈这个战略层面上来谋划的。这是xx城镇化的又一特色，更是xx城镇化的巨大优势和战略举措。xx的三座新城已经打造成了对接武汉、黄石的三座桥头堡，开始发挥重要的前沿阵地作用。葛店和红莲湖一个创业基地、一个休闲场所，与武汉东湖高新区形成了“三城对接”态势；
花湖与黄石已经联结并形成产业与人居功能的良性互补，这三座新城不仅成为了xx城镇化和xx经济社会发展的增长极，也是武汉城市圈中发展最具潜力和活力的板块。三是在重点把握上坚持把发展中小城镇和建设农村新社区结合起来。xx城镇化发展是两轮驱动，一轮是大力发展中小城镇，一轮是着力建设农村新社区。通过发展中心城镇扩大劳动就业，增加农民收入，吸引农民进城居住，从而带动农村新型社区发展；
通过建设农村新社区节约土地，提高劳动力素质，提高土地产出率，提高产业发展水平，解决中小城镇发展的一些制约因素。xx通过新社区建设能够节约5万多亩土地，这将是未来xx城镇化发展和工业化发展的最大空间、最大资源、最大本钱。

xx农村新社区建设是就地转移农民、提升农业、美化农村的一大创举。它既是城镇化特别是小城镇建设的一个“末级完善”，又是新农村建设的一个“模式发明”，具有特别的理论研究价值和实际推广价值。它通过迁村腾地，推动土地向规模集中；
通过产业布局调整，引导加工、流通、储运设施建设逐步向优势突出和特色鲜明的产业带聚集；
通过改造旧村和建设新村，引导农民向社区集中；
通过加大基础设施建设，改善老百姓的生产生活条件；
通过实现公共服务的均等化，提高农民的国民待遇。按照“全域xx”规划，按照新农村建设“五句话”要求，xx市将全市320多个行政村、1780个自然村塆打造成106个新社区。主要采取“六种模式”：规划引导模式、迁村腾地模式、项目拆迁模式、城中村改造模式、产业培育模式、环境整治模式。坚持“五个统一”：统一整村规划、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务、统一建筑风格。产业发展上实行“四个转变”：单干向专业合作转变，分散向规模经营转变，传统种植向现代种养加转变，增产向增效增收转变。村庄建设上实行“三个结合”：改造老村和建设新村结合，政府引导和市场运作结合，群众主体和社会支持结合。资源利用上做到“三个整合”：整合部门力量，整合各路资金，整合政策优势。建筑风格上提供“六种样式”：徽式、欧式、中式、别墅式、复式、其它式。选择一个样式的集合成一个群落。每个新村设立“1+8”综合服务中心：“1”是指村（社区）党支部、村委会和农民经济组织综合办公场所；
“8”是指便民服务中心、维稳站、文体活动中心、劳动就业培训中心、卫生服务站、计划生育服务站、农村党员群众电教中心、村级综合服务社，为农民群众提供基本公共服务。建设过程中着力解决“四大难题”：钱从哪里来、人往哪里去、房在哪里建、地往哪里调。坚守“四条底线”：不加重群众负担，不增加村级债务，不损毁基本农田，不破坏生态环境。这种新社区，应该说还是农村，但住进去的老百姓都说，跟城市差不多，甚至比城市还好，农民感觉非常满意。调研座谈会上，桐山社区支书柯中新调侃地说：“我们已经在新社区‘就地转身’了，不想再往大中城市‘长途转移’了!”

（六）突破传统的行政管理模式，坚持体制机制创新。二元结构的主要症结在体制机制上，它是统筹城乡发展的主要制约因素。推进城乡一体化，关键是要破除造成城乡分割的各种体制障碍，形成有效促进城乡协调发展的体制机制，这是试点工作的重点和难点，也是试点工作的核心。城乡一体化要求建立城乡统一的基本制度，包括建立城乡统一或城乡相互衔接的公共财政制度、财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、福利保障制度和教育制度、财税金融制度等。此外，还有领导体制、工作机制和保障措施等方面的创新也是非常重要、不可或缺的。

xx市充分利用先行先试权，加大改革力度，突破传统的二元计划体制和行政管理模式，从体制机制上进行创新。一是根本制度上创新。按照统筹城乡发展、实现城乡一体化的指导思想和“以城带乡、以工促农”的根本方针，出台了《关于统筹城乡发展推进城乡一体化的决定》、《城乡一体化三年行动方案》，出台《关于均衡城乡公共服务的意见》，编制了社会保障、社会救助、供水、交通、文化体育、教育、金融服务、市场建设等8个城乡一体化改革试点方案。这是城乡一体化试点最具本质意义的制度创新。具有经典开拓价值的是以xx市委、市政府名义下发的《关于均衡城乡公共服务的意见》（xx干部群众把它简称为“30条”）。这份文件值得全省各地认真学习研究、借鉴参考。这里面包括有“十大改革”。比方说户籍制度改革，这个“顽固堡垒”攻下来了，城乡一体化便有“豁然开朗”的境界。xx一地不可能攻下这个“大碉堡”，但他们勇敢探索的精神、务实求是的态度以及地域性、阶段性的成果都是十分可贵的。二是保障制度上的创新。加强党的领导是做好农村一切工作的根本保障。一方面加强和创新对试点工作的领导。市委、市政府成立了高规格的推进城乡一体化工作领导小组，由市委书记、市长任组长。组建市统筹城乡发展办公室加强对推进城乡一体化工作的督促检查。建立健全新农村建设和城乡一体化政绩考核体系，市区领导带头挂点28个城乡一体化示范村。与35家省直部门建立“厅市共建”合作机制。市直机关抽调1000多名机关干部进驻中心村开展“结对共建”工作。另一方面加强和创新农村基层组织建设。在全市开展了“五联一创”活动。按照“一主三新十特百新村(新社区)”的城乡空间布局一体化要求，以106个中心村（新社区）和43个城镇新社区为重点，合理调整基层党组织设置。依托龙头企业、行业协会和农业板块，建立“产业型”党组织。最有特色的地方是在农村新社区建立“1+8”的管理和服务模式，这一模式以党组织为核心，村民自治组织为主体，经济组织为支撑，理事会联手监事会进行社会管理和服务。这一模式突出了基层党组织的领导作用，发挥了基层民主作用，明确了经济支撑作用，并且把三者有机结合起来，是新时期农村基层组织建设的一大创举。三是在操作层面上创新。全市统一出台了城乡一体化资金管理、农村新区规划建设管理、国土整理管理等3个管理办法，着力探索解决资金投入、劳动力转移、土地流转等一些实际问题，并且从制度层面上加以推进和规范。比方说在解决新村建设资金投入问题上，探索了资源整合建新村、政策引导建新村、民间投入建新村、部门帮扶建新村、乡情回报建新村等多种模式。体制机制创新激发了城乡一体化活力，促进了农村经济社会发展，提高了农民国民待遇，缩小了城乡差别。农民兄弟对此有最直率、最朴实的表达，横台社区老百姓家家门前挂着一串红灯笼，上面写着同一幅对联：“红红火火新生活，幸福感谢共产党！”

四、加快推进全省城乡一体化几点建议

xx市城乡一体化试点正按照“一年重点突破，三年明显变化，五年大变化”的既定目标奋力推进。试点开展的时间不长，工作中遇到了一些体制机制、政策导向、资金投入等方面的困难和问题，主要包括如何解决好破除城乡二元体制机制的问题、如何解决好土地流转、节约和利用的问题、如何解决好农村产权制度改革的问题、如何解决好推进城镇化过程中政策导向的问题、如何解决好建设资金哪里来的问题等，需要进一步在大胆探索中有效破解，也需要上上下下结合起来研究解决。总结xx试点经验，思考如何加快推进全省城乡一体化进程，我们提几点建议。

（一）强化认识。统筹城乡发展、促进城乡一体化是党中央作出的重大战略部署，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要内容。当前，城乡发展不平衡，居民收入差距较大，要素配置不均衡，公共服务不均等，二元结构矛盾突出，已成为制约科学发展的突出问题。大力推进城乡一体化是解决这些问题的根本途径；
舍此，别无出路。各级党委和政府应当充分认识推进城乡一体化的重大意义，将它摆在贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要位置，纳入重要议事日程。

（二）制定规划。推进城乡一体化，离不开科学规划。有了科学的规划，就能够突破时空、地域和产业限制，从更大范围更高层次来谋篇布局，从宏观大局中把握局部发展的各种优势和特色，确定正确的发展思路；
有了科学的规划，就能够从战略高度坚持正确的发展方向和目标，体现可持续发展的内在要求，同时又能够对近期改革和发展的重点内容进行具体安排、有效突破。统筹城乡发展是国家今后一个时期的重要发展战略，城乡一体化是统筹城乡发展的终极目标。鉴于此，要把促进城乡一体化作为重点内容纳入我省“十二五”规划之中，着手制定促进我省城乡一体化发展的具体实施纲要。要在发展路径、体制机制、工作思路上大胆创新，对全省逐步推进城乡一体化进行统一规划，有效指导。

（三）扩大试点。省委、省政府把xx确定为全省城乡一体化试点城市，旨在通过在xx先行先试，为全省统筹城乡发展和区域发展积累经验、探索新路。xx城乡一体化试点经验是完全可以推广的。各地应当学习和借鉴xx的经验，选择城镇化水平较高、工业基础较好、有一定区位优势的地方积极开展试点，为进一步推进城乡一体化探索路子。目前，武汉市汉南区、荆门市东宝区等地已经开始进行城乡一体化试点，取得了很好成效，积累了经验。省里对这些试点地区应当在资金上给予奖励和支持，在政策上给予倾斜，以激发各地开展试点的积极性。

（四）制定政策。要下大力破除城乡二元体制的障碍，鼓励试点地区大胆创新，先行先试。一是学习借鉴成渝地区的成功经验，启动农村产权制度改革。可以首先在城乡一体化试点地区开展以为农民承包地、宅基地、房屋确权、登记和颁证，建立农村产权交易机构为核心内容的产权制度改革，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。通过市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，让农民手中的“死”资产变成“活”资本，使农民成为真正的市场主体，使农村的生产要素自由流动起来。二是适应新情况新变化，制定农村土地合理流转、节约使用的相关政策。在推进新农村建设和城乡一体化过程中，土地问题已经成为农民关注的热点、影响农村社会稳定的焦点、推进城乡一体化的难点。农村土地问题之所以复杂，根源在于产权不明晰。要在农村产权制度改革的基础上，按照公平交易、保护耕地、节约用地、维护农民的合法权益、合理补偿的原则，调整、完善农村土地政策。三是突破现行政策，为试点地区创新体制机制创造条件。xx试点出台《关于均衡城乡公共服务的意见》30条和8个城乡一体化改革试点方案以及城乡一体化资金管理等3个管理办法，有的方案和办法在实施过程中遇到了一些阻力，主要是与国家、省里的大政策不能“对接”，省里应当责成相关部门研究此类问题，制定相应的政策措施，配合试点地区建立城乡一体化的新体制、新机制。垂直管理部门要配合试点地区开展城乡一体化工作，及时调整过去城乡二元的工作思路和方法，形成城乡一体的管理模式。

（五）加大投入。资金投入问题是制约城乡一体化向纵深推进的“瓶颈”。破解资金难题需要从多方面入手，创新机制和办法，充分调动各方参与的积极性。一是借鉴仙洪试验区整合项目资金、集中投入建设的发展经验。仙洪试验区采取“性质不变、渠道不乱、统筹规划、集中使用、各负其责、各记其功”的办法，把土地整理、通村公路、水利建设、血防工程、“一建三改”等项目资金捆绑起来使用，充分发挥项目资金的整合聚集效应。基层的同志形象地喻之为“各炒一盘菜，共办一桌席”。这条经验是仙洪试验区建设的一个突出亮点，在城乡一体化试点中可以充分借鉴使用。二是先行垫付“迁村腾地”项目补偿资金。通过“迁村腾地”建新社区节约出来的土地还耕后可以获得国家的资金补偿，这是xx市推动农村新社区建设的重要资金来源。但这个项目实施周期比较长，要在迁村腾地完成、土地还耕后国家才下拨补偿款。建议省里出台政策，通过银行贷款、财政贴息的方式，先行垫付“迁村腾地”启动资金，待国家补偿资金到位后再归还银行贷款，以鼓励试点地区加快“迁村腾地”项目实施进程。三是吸引金融资本和社会资本投入。关键是通过农村产权制度改革，使农村生产要素自由流动，吸引金融和社会各类资本积极投入到农村新社区建设和产业发展中去。四是引导农民投入。农村新社区建设是节约土地资源、公共基础设施向农村延伸、城乡公共服务均等化的重要载体，是改善农村生产生活条件，提高农民生活质量和水平的重大举措。但由于资金投入量大，一定程度上存在“上热下冷”的现象，农民群众的积极性发挥不够。要通过规划带动、示范引导和政策激励，充分发挥农民的主体作用，调动农民向新社区聚集的积极性。农民群众的积极性调动起来了，推进城乡一体化过程中的很多难题都可以“迎刃而解”。

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