2022年度发文莫办“光身件”——一场关于公文发文办理小讨论（2022年）

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发文莫办“光身件”——一场关于公文发文办理的小讨论

昨天，我在单位审签文件的时候，意外地看到这样一个报审件——

按照上级的统一部署，我们单位研究起草了一个改革方案，打算在一定范围内印发，同时按要求报备。主办处室办件报审的时候，按规定在OA上填写了对外发文使用的处理笺，并打印出来作为首页。处理笺的“拟办意见”栏中，概述了起草过程和印发考虑。处理笺之后，紧跟着就是工作方案；
然后是上级要求制定和报送方案的通知，这是拟制方案的缘由所在，也是报审件的附件。

我看了以后，觉得这个报审件中缺失了一环，就在上面写道：

请补上一个请示，先简要说明《方案》的起草背景、起草过程、主要考虑、征求意见和采纳修改情况，再就报审、印发等提出请求批准的事项。今后办理类似的文件，不要报送“光身件”。

光身件，这是我“发明”的一个新词，指的就是上面这种情形。如果把报审印发的《方案》比作一个人，作为首页的发文处理笺就像是正装外套。印发文件是一件很严肃的事情，必须让文件身着“正装”去见领导。着“正装”，除了穿好“外套”，还要配上“衬衣”，不能光着身子穿“外套”。

考虑到这个文件走到我手上的时候，已经通过了办公室的审核，为避免类似情况重复出现，我把负责办文和核文的同志召集到一起，和他们面对面地交流了一番。

我开门见山地指出了这份文件在办理上存在的缺漏，负责办文的小C说：“您要求怎么办，我们就怎么办。但之前也有领导说过，办文笺上已经写清楚拟办意见的，没有必要再专门办个请示件。”

我说：“你说的这种情况确实存在，但要具体情况具体分析、具体对待。

“根据《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），我们把公文办理分成两大类：一类是收文办理；
另一类是发文办理。

“收文办理又可细分为两种情形：一种是‘阅知性公文’，我们使用‘阅文笺’作为首页来办理。因为旨在‘阅知’，只需在‘拟办意见’中简明扼要地写清楚阅知范围，后面附上阅知件即可，无需再专门办件、另行办件。另一种是‘批办性公文’，应当由办公室或收文处室提出拟办意见，报本机关负责人批示或者转有关部门办理。对于‘批办性公文’，如果拟办意见比较简单，可以直接写在文件处理笺上；
如果拟办意见比较复杂，可以在文件处理笺上作概述或摘要，后面附上一个专门的请示件。

“至于发文办理，无论制发的文件是大是小，都应在前面加上一个请示件，因为制发的文件不仅具有特定效力，还直接反映单位的管理水平，事关单位声誉乃至党和政府的形象，必须从严把关。你们知道，‘发文笺’上的拟办意见，往往是‘摘要型’的，限于篇幅，只能用三言两语进行概述。很多具体情况，比如起草主体、起草背景、起草过程、征求意见情况、印发建议等，在拟办意见中根本说不清楚。如果用‘发文笺’上的拟办意见代替请示件，会让单位里的大小领导在审签文件时搞不清来龙去脉，不利于把好审核关、签发关。”

这时，办公室负责核稿的大H接茬道：“听您这么一说，这个文件确实应该补上一个请示件。但是，重要文件报审的时候，都会附上一个《起草说明》。起草主体、起草背景、起草过程等，那都是《起草说明》里应有的内容。如果在请示件里再说一遍，岂不是重复了吗？会不会让人觉得多此一举？”

我回答道：“这也要具体情况具体分析。正如你所说的，重要文件特别是政策性、规范性文件报审，一定要附上《起草说明》。但并不是每一个报审的文件都需要附上《起草说明》。比如，你们这次报审的《方案》，全文也就那么五六页纸，内容并不复杂，专门写个《起草说明》确实没有必要。在这种情况下，可以把撰写起草说明和报请审定印发《方案》两件事合二为一，其中说明性的内容也可以写得简单一些，这是一种以内容完整、程序规范为前提的精简，体现了实事求是的态度，也体现了于法周延、于事简便的原则。”

“简单一些？您能举个例子吗？”小C问道。

我想了想，然后举了一组例子。我说，如果我们要印发的是一个重要方案，那就需要专门附上一个《起草说明》。关于征求意见和采纳情况，在《起草说明》中可以这样写：

《方案》稿分别印发××领导小组×家成员单位和各设区市××部门书面征求了意见，并根据征求到的意见进行了修改完善。征求意见中，共收到修改意见××条，修改时采纳×条，部分采纳（吸收采纳）×条，未采纳×条（详见附表）。未采纳的意见，主要原因是没有政策依据，或与上级精神不一致；
有的意见只是从本地本位出发，不利于全省“一盘棋”推进相关工作。对于未采纳的意见，已分别与有关市和单位做了沟通并达成一致。

在请示件中，则可以这样写：

《方案》稿已分别书面征求了领导小组成员单位和各设区市××部门的意见，并根据征求到的意见进行了修改完善，现拟按程序报审，以××名义印发。妥否，请审示。

在办文笺上的“拟办意见”一栏中，我们可以这样写：

《方案》稿已在一定范围征求意见并进行修改完善，现拟报审印发。

“哦！您这样一说，我就明白了！”小C颇有些兴奋。

最后，我给这次沟通交流来了个小结。我说，在报审印发的文件之前，需要加上一个请示件，主要有3点理由：

第一，形式更规范。《条例》第五条明文规定：“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”这里面，“规范”是排在“精简高效”之前的。报审印发文件是一种向上级机关、向单位领导请求批准的行为，理应使用请示件来办理。无论在单位内部行文还是对外行文，不使用请示件都不规范。即使报审印发的文件后面附有《起草说明》，说明了印发文件的考虑，但“说明”不是“请示”，不具备呈请批准印发文件的功能和作用。没有专门的请示件，这套报审的文件就是不完整的。

第二，链条更完整。《条例》规定，公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。从一定意义上说，《起草说明》对应的是“起草”环节，是为下一环节——文件报审服务的，旨在说明文件已经具备了报审的条件；
而请示件对应的是“签发”这个环节，旨在说明领导签发的条件已经成熟。二者既有关联，又有区别。两方面内容都具备，才能形成制发文件的完整链条。

第三，服务更到位。我们制发文件，不仅要从“制”的角度，充分考虑怎样确保文件质量，也要从“发”的角度，充分考虑如何提高审签效率，方便领导作出签发的决定，这是服务意识的具体体现。尽管请示件中的一些内容，在《起草说明》里可能已经有了，而且说得更具体，但《起草说明》放在整套文件的最后面，领导审阅文件的时候，正常情况下不会从后面倒着往前看，只会从前往后看。所以，办文笺上的“拟办意见”，应当是请示件的“摘要版”；
请示件中的说明性内容，又应当是《起草说明》中相关内容的“摘要版”。这样，才有助于领导在审签文件时由简入繁，迅速抓住要害、作出决断。正所谓“与人方便，与己方便”，领导签发得快，不正是我们所希望的吗？

聊到这里，小C和大H都会心地笑了起来。

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