2022基层治理演讲【完整版】

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基层治理演讲5篇

第一篇: 基层治理演讲

城乡基层治理研究述评

由于城乡基层治理领域宽泛且研究视角多样，因而对城乡基层治理的研究呈现出广博而纷繁的局面。不过，近年来理论界主要围绕国家与社会关系、基层治理结构、基层民主与社会参与、基层社会管理、基层公共服务、基层财政等六个方面进行了较为集中的研究。笔者现对上述六个方面的已有研究作一大致梳理与评析，以期为下一步的深入研究提供帮助。

一、国家与社会的关系

　　在我国当前国家与社会的关系问题上，理论界存在着“国家权力弱化论”和“国家权力延续论”之争。毛丹将国家和社会关系模式及国家和社会关联强弱程度分为弱国家—弱社会—弱关联型、弱国家—弱社会—强关联型、强国家—强社会—弱关联型、强国家—强社会—强关联型四种类型。在国家与社会直接接触的基层层面，国家对社会是否保持着强大的控制动员能力问题上，理论界也有三种观点:第一，近20多年来的经济社会变迁使得国家在基层的行政控制力日趋变弱，国家政权与基层民众之间的双边关系出现弱化和虚化，基层组织自治性逐步增强;第二，在社会转型背景下，国家政权力量以多种形式和途径得以在基层中延续;第三，国家政权在基层仍有一定影响力，但受到多种因素制约，国家与基层社会是一种“粘连”关系。

　　在探讨中国国家与社会的关系时，很多学者关注到基层社会力量领袖或民间精英在城乡基层治理中的角色与作用。许多学者认为，中国传统封建社会甚至民国时期，基层权力实际操纵在乡绅、族长之类的人物手中。近代以后，乡村精英(或村干部)仍是乡村治理的关键主体，他们既是乡村内部权力顶端，又是对外关系的桥梁。国外有学者提出了“代理人”、“保护人”、既是“代理人”又是“保护人”等多种论点;国内有人提出了“代理人”与“当家人”双重角色、“弱监护人”、“公共服务与垄断经营者并存”、“角色冲突”等论点。

　　学界在城乡基层治理意义上探讨国家与社会关系的主要目的有三:其一是探讨国家权力体系在基层如何有效延伸及其路径与方式，以实现政权官僚化与合理化问题;其二是探讨基层自治空间与自治能力，特别是如何培育市民社会，从而为确定基层治理中合理的国家与社会关系边界提供理论支撑;其三是探讨基层社会力量(民间精英)的角色与功能。当然，学界对奠基于市民社会理论基础上的国家—社会分析框架本身的中国适用性问题也提出了不同意见，特别是在当前我国市民社会发育不足的情况下，该理论的解释力和说服力还有待于实践的检验。

　二、城乡基层治理结构

　　治理结构一般指国家政权组织体系建构意义上的治理模式与结构。理论界对传统城乡基层治理结构和当前城乡基层治理结构都作了研究。

　　1.传统城乡基层治理结构。这里主要指我国解放前封建社会时期的基层治理结构。国内外学者多认为传统中国治理结构有两个不同的部分:上层是中央政府，它设置了一个自上而下的管制系统;底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握，依赖于地方社会力量。地方精英(族长、乡绅、地方名流)控制着地方权力结构，实际承担着对传统中国乡村社会日常生活的管理职责。遗憾的是，目前对传统城乡基层治理结构的研究大多集中于乡村领域，对城市基层治理结构研究不是很多。

　　2.现代城乡基层治理结构。由于我国长期存在城乡二元结构，使城乡基层治理结构有着严重差别，理论界对“城”“乡”治理结构也多进行分别研究。

　　(1)乡村治理结构。新中国成立后，政权组织体系建立不久就奠定了“三级所有、队为基础”的基层管理格局，形成了县—公社—大队—小队为典型层级的党政合一、政经合一的治理结构，国家政权力量对基层直接控制。改革开放后，在农村基层形成了县乡村管理体制，特别是村民自治带来了乡村治理结构的巨大变化。针对当前乡村治理结构中存在的问题，理论界存在多种改革设想:1)村治论。依据“精乡简县”原则，提出“县政·乡派·村治”模式。2)乡(镇)治论。又分为乡派镇治和乡镇自治两种思路。3)“乡治·村政·社有”模式，主张乡镇自治，但国家政权组织延伸至村一级。4)废县、虚县论。废县即用现实中的省—地级市—县级市—乡镇来取代理论中的省—市—县—乡镇。虚县则主张在实行乡镇和村两级地方自治的情况下，维持县的政区和政府架构，但不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政。5)强县政、精乡镇、村合作论。

　　(2)城市社区治理结构。建国初期，“单位”成为基层社会管理的主要平台与渠道，社区主要起着拾遗补缺的作用。在“文革”时期，街道、单位和社区内党政合一的革委会成为基层控制的主要机构。改革开放后，街道—社区体制成为城市社区治理结构的基本模式。理论界的研究集中于两个方面:社区建设模式和街—居体制改革。社区是城市基层治理的微观层面和平台。当前，我国城市社区实践中主要有五种模式:1)行政型的“上海模式”。将社区定位于街道，形成“街道社区”，构建“两级政府、三级管理、四级网络”的组织体系。2)自治型的“沈阳模式”。构造社区成员代表大会、社区委员会、社区协商议事委员会，形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。3)服务型的“青岛模式”。以社区服务为导向，实现社区服务体制的重构。4)混合型的“江汉模式”。以转变政府职能为核心，实现社区自治发展。5)一会两站的“盐田模式”。把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，将其赋予社区工作站(与社区居委会平行的政府组织)和社区服务站;社区居委会履行社区自治功能。街道作为国家政权机构在基层的派出机构，和城市社区之间有着千丝万缕的联系，街道办事处成为基层治理结构的关节点。理论界针对当前“街—居”体制存在的问题，对其改革提出种种设想:1)将“街道办”建成一级政府。2)“虚区实街”。将区政府改为市政府的派出机关，街道为一级政府。3)取消“街道办”建制的“二级政府、二级管理”模式。其中又有两种思路:一种主张由区政府直接指导“居民委员会”;另一种是不改变市区两级政府设置，直接以社区逐渐代替街道办。4)折中模式。维持“街道办”派出机构的性质，但适当扩大“街道办”的权限与职能。随着社会的不断发展，理论界对城乡基层治理中的城乡社区建设给予了高度关注。有学者认为，构建与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的城乡一体的社区制度，将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革，从单位管理模式向社区治理模式的转变，是城市基层社会管理体制变迁的基本趋势和特征。但也有学者认为，社区制难以取代单位制，社区是一种全新的社会整合机制。社区建设应该寻求新的社区治理模式，而不是把社区“单位化”。

　　3.基层群众自治组织与政府组织的关系。在城乡基层治理中，无法回避基层群众自治性组织即村(居)委会和政府组织的关系问题。寻找国家政权力量在基层的有效性和维护基层自治组织的自治性之间的最佳结合点，成为理论和实践的难题。

三、城乡基层民主与公民参与

　　城乡基层的有序和谐离不开基层民主，基层民主的实施离不开社会主体的广泛参与，“民主”与“参与”本身就是城乡基层治理的一种制度安排，对治理目标的实现至关重要。学界主要从以下几个方面展开了研究:1.村(居)民自治。基层民主最重要的制度体现就是村(居)民自治。村(居)民自治作为基层一项基本政治制度，对基层民主和治理有着特殊的意义。理论界主要从以下几个方面进行了研究:(1)自治空间。如前所述，理论界主要运用国家和社会分析框架来寻找居民自治的空间，对理论、理想与实践、现实中的矛盾作出分析，提出多种对策。(2)“自治”的价值与意义。很多学者都认为村(居)民自治是一种成本低、效益高的治理机制，基层民主对于中国民主的成长具有战略意义，能开启民众的权利意识与公民意识，使国家与基层社会得以避免直接冲突，具有“黏合剂”功能。(3)自治制度。主要对村(居)民自治制度体系、组织形式、活动内容、运作模式等进行研究，如有学者运用政治学和个案研究方法对中国农村村民自治作了全景式的勾勒。(4)自治“问题”。主要对村(居)民自治实践中出现的矛盾和焦点问题进行探索。这些矛盾和焦点问题主要有三:一是村(居)委会选举(直选)问题;二是“两委”关系问题;三是村民自治或选举中的宗(家)族问题。(5)完善村(居)民自治的对策。绝大部分学者都主张强化基层自治导向，确立以群众自治为核心的基层民主，一方面要求政府“放权”的同时赋权于自治组织，另一方面要培育“草根民主”，实现政府与社会关系的重构。同时，通过完善自治组织机构等多种途径给村(居)委会自治发展以足够的空间和现实条件。

　　2.公民参与。公民参与在基层体现为村(居)民参与，村(居)民参与政治和社会生活对城乡基层治理具有重大意义。理论界主要从以下几方面展开了探讨:(1)“公民参与”的价值。有学者从个人层面、社会层面和政治层面进行了详细分析，认为公民参与是现代民主政治的具体体现，它不仅能促进民主政治的发展与进步，而且还能预防和解决某些公共问题，因而具有广泛的政治和社会意义。(2)“公民参与”的形式。美国学者谢尔·阿斯汀从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度，将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进发展的八种参与形式。还有学者认为公民参与有四种类型七种形式。其中四种类型是:政府自主决策，公民无参与或低度参与;以获取政策信息为目的的公民参与;以政策接受和支持为目的的公民参与;由公民或公民组织主动发起的参与。七种形式分别是:关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证或咨询委员会、公民论坛、社区发展公司。

　　(3)“公民参与”的困境及其原因。有学者将中国公民参与局限性归纳为四个方面:一是公民参与的非均衡性;二是公民参与的任意性;三是社团参与作用的有限性。有学者还认识到某些公民参与的非理性，归纳了我国公民参与存在的十大困境:社会对公民参与政策过程认识模糊;公民参与公共政策能力有限;公民参与中公利与私利的冲突;公民参与政策过程的民主与效率相矛盾;强势集团操纵政策过程的危险;参与群体的集体非理性;社团参与的局限性;听证制度的不完善;网络参与的自由与无序;“灰色参与”与“设租寻租”的危害。至于造成“公民参与”困境的原因，有学者认为是传统政治文化的负面影响、参与制度设计缺陷、决策者主观阻挠和公民自身素质等多方面因素所共同导致的。

　　(4)完善“公民参与”的对策。有学者在总结理论界研究成果的基础上，从政府层面、公民层面、社会层面、政府—公民关系层面分别提出诸多推动公民参与的对策，并认为公民参与需要政治、经济、社会多领域的变革。还有学者认为可从制度和技术两个层面来完善公民参与。

四、城乡基层社会管理

　　社会有效治理离不开对社会事务的妥善管理，通常意义上的社会管理不仅是政府的重要职能，也是治理的重要组成部分和重要途径。广义的社会管理，是指整个社会的管理，即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者说社会生活子系统的管理。学者多倾向于从狭义上来界定社会管理的含义，一般认为社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调和服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。其分歧主要在于社会管理主体和客体的界定及其相互关系，有的强调政府与社会组织的平等合作关系，有的则认为社会组织既是管理主体又是管理客体。

　　1.社会管理模式。一般根据政府和社会力量在社会管理中的地位和作用，将社会管理模式分为三种:(1)政府主导、社会协助;(2)国家和社会、政府和公民合作;(3)社会主导、政府协助。有学者认为，从新中国成立到改革开放前的30年间，在总体性社会背景中国家政权的“压力型体制”下，造就了农村基层社会的“行政性整合”，而在现在的社会转型时期，基层社会管理面临诸多现实难题，基层社会管理必须从“行政性整合”向“契约性整合”转变。有学者认为，中国特色的社会管理模式应是“强政府、大社会”模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局以中国特有的方式表达了适合中国的社会管理模式。

　　2.城乡基层社会管理存在的问题与对策。基层社会的管理问题既是整个社会管理问题的缩影，也具有自己的独特性。就整个社会管理而言，主要存在着传统管理方式落后、管理体制不顺、政府职能界定不清、公共财政与资源配置不当、社会管理运行不完善、配套的制度建设相对滞后等问题。就城乡基层的社会管理而言，有学者认为，我国农村社会管理和服务存在以下缺陷:“无为政治”在农村社会治理中仍有一定程度的体现，导致社会矛盾比较突出，稳定存在隐患;农村安全形势不断恶化，治安状况令人担忧;公共危机管理水平落后，应急处置能力欠缺;农村环境保护和公共卫生管理服务滞后;农村劳动力流动管理服务严重缺位，农民工利益得不到保障;农村社会保障制度不完善，社会救助水平低;农民的民主和法制意识比较淡薄，社会管理法制化程度较低等。理论界为解决城乡基层社会管理中存在的问题提出了种种构想:有学者认为一要深化基层组织重构，二要推进城乡社区重建，三要构建新型治理机制，四要确立发展型社会政策制定模式。很多学者强调了政府在社会管理中的责任，认为政府转型是关键，并从更新社会管理理念、整合管理主体、完善管理机制、强化管理职能、再造管理流程和改进管理方式等六个方面论述了如何强化我国政府的社会管理职能，提高政府社会治理能力。

　　3.城乡基层社会管理体制改革。改革开放以来我国社会发生的深刻变化导致一元化的社会管理模式正在解体，“全能国家”正在变为“有限政府”，“整体性的社会”转变为“多样化的社会”，单位制、街居制、户籍管理制度等传统的社会管理载体发生重大变化，这些都对社会管理提出了新的要求。学界所提出的社会管理体制改革目标主要有:完善社会主义市场经济体制;实现社会治理转型;实现“强政府、大社会”格局;培育公民社会和完善公共服务体系;实现社会事务分类管理。有学者提出，创新社会管理体制关键要建立和完善四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。在社会管理体制改革思路上，学术界多主张应使社会管理体制改革与政治体制改革和行政管理体制改革相结合、社会发展与社会管理体制改革相结合、社会发展和社会管理体制改革与经济社会协调发展相结合、社会管理体制改革与推进基层民主和加强党的执政能力相结合。

　　4.城乡基层社会管理重点问题。(1)流动人口管理问题。人口流动既是现代社会的常态现象，也是我国非均衡发展的结果，流动人口问题向社会管理提出了新的要求，特别是给基层社会管理带来了挑战。很多学者对流动人口社会保障、户籍制度等问题进行了细致的研究。(2)基层社会稳定问题。学界主要从社会控制角度、社会关系角度、社会规范角度、社会结构角度、社会心理角度等五个角度来理解社会稳定问题。由于近年基层社会矛盾和群体性事件突出，基层社会稳定成为实践和理论的焦点。多数学者认为社会转型是社会不稳定的重要原因，并从经济、政治、文化等多个方面对影响基层社会稳定的因素进行了全面探讨。还有学者提出了由五个子机制构成的社会稳定机制:社会控制机制、社会监督机制、社会保障机制、社会宣泄机制、社会预警机制。近年来学界对基层社会管理的关注，体现了学界研究领域的拓展与研究方式的转变，逐步认识到社会管理的重心在基层。然而社会管理领域比较宽泛与复杂，现有分领域研究相互“孤立”现象明显，交流与对话不足，协调和配合不够。同时，对基层社会管理过程中政府、组织、个人在具体领域、具体条件下角色如何定位、关系如何安排，需要作进一步理论反思与模式凝炼。

五、城乡基层公共服务

　　公共服务是社会治理的重要内容，服务的过程也是治理的过程。有学者认为公共服务供给的范围包括:纯粹公共物品、混合性公共物品、具生产竞争性和消费弱选择性的私人物品的生产和供给。由于当前我国处于社会主义初级阶段，学界探讨更多的是基本公共服务。有学者将基本公共服务定义为公共服务的基础保障，其基础性源于公民不可或缺的、国家必须予以保障的一系列基本权利，主要包括生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等公民权利。关于我国公共服务包括城乡基层公共服务，学界主要从以下方面进行了探讨:

　　1.城乡基层公共服务现状及原因。有学者认为当前

　　我国公共服务存在三大问题:第一，公共服务的投入低于世界平均水平，公共服务覆盖面太窄;第二，已建立的基本医疗、义务教育等公共服务，也在实施中被扭曲;第三，政府公共服务在价值选择、制度安排和政策制定方面存在失当。总体说来，基层公共服务呈现“总量不足”且分配“不均衡”或“非均等化”的特点，这种非均等，既有主体间的非均等，也有区域间的非均等;既有“质”的差别，也有“量”的非均等。有学者归纳了其原因:(1)政治统摄上的公民权利差异性赋予制度;(2)行政管理中的区划分割制度;(3)经济、社会运行发展中的二元结构;(4)社会政策安排中的分治模式;(5)城市偏向的公共资源配置制度与工业主导发展模式。另外，基层政府公共服务能力的制约因素也是重要原因，还包括地区间经济发展水平和自身财政能力限制、现行转移支付制度等方面的原因。

　　2.公共服务提供模式与方式。根据效率目标优先还是公平目标优先的战略，公共服务形成了以美国和法国为代表的“最低保障与兼顾效率型”，以英国和北欧国家为代表的“全面公平型”，以新加坡和智利为代表的“效率主导型”。有学者认为，应根据公共服务的性质选择不同的提供方式，对于多元供给主体之间如何分工，一种观点主张以政府责任为边界，另一种观点主张以供给主体性质与公共服务性质对应关系为基础。

　　3.基本公共服务均等化内涵。学界一致认为，城乡基层基本公共服务的目标应该是“均等化”。但对基本公共服务均等化的理解却有差异，主要涉及以下问题:(1)何谓“均等”。主要有机会均等和结果均等说及“统一制度安排说”。(2)“谁”享受，即主体是谁。主要有三种观点:第一种认为是一国全体公民;第二种认为是一国之内全体居民;第三种认为是有机会在政府管辖范围内长期或短期生活的所有人。(3)与“谁”均等。通常涉及到两类比较，即个体与个体之间的均等及群体与群体之间的均等。(4)均等“什么”，即均等的范围。对其确定主要涉及何谓基本公共服务中的“基本”，有学者认为可从两个角度理解:一是消费需求层次上与低层次消费需要直接关联;二是从消费需求同质性上看，人们无差异消费需求。但“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化。有学者认为，基本公共服务应包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、环境卫生等。还有学者认为，现阶段实现基本公共服务均等化应包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务等四个方面的均等化，另有学者在此基础上增加了公共应急性服务。

　　4.城乡基层公共服务均等化对策。概括起来主要有以下几项:(1)建设公共服务型政府，提高政府公共服务能力;(2)完善促进公共服务均等化的公共财政制度;(3)构建公共服务多元供给机制和投资体制;(4)统筹城乡社会政策，实行城乡统筹的公共服务供给制度;(5)建立以制度、投入、参与、配置为基础的“四位一体”综合保障机制;(6)推进政府管理体制改革，完善公民资格制度;(7)改革中央与地方的公共服务分工体制。

六、城乡基层治理的财政问题

　　作为一种政府治理工具，财政实际上是一种财政控制权的配置制度。由于我国实行的是分级财政体制，它直接决定了基层政府的财政能力，并直接影响到基层政府的治理能力和整个城乡基层的治理效果。1.当前我国城乡基层治理中的财政现状及问题。基层财政困难是普遍现象，对此理论界普遍认为，目前的财政体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系，但没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分配模式，导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱;另一方面事权过分向下集中，造成基层政府事权过重。有学者认为，乡镇财政困难的原因有基层政府机构增设和人员膨胀，中央对地方财政汲取力度过大，财税体制存在缺陷等。还有学者认为，经济发展水平低是乡镇财政困难的基本原因，而不合理的财政体制加剧了乡镇财政收支矛盾，行政体制改革滞后导致乡镇财政负担沉重，特别是税费改革后基层面临着更大的财政问题。但也有学者指出，中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革多年沉病才得到迅速释放。同时，还存在政府间事权划分不明晰，事权错位和重叠现象，财政横向调节力度不够等。有学者认为当前的财政体制引起基层治理诸多问题:政府职能错位与国家公共管理政策有效性降低;行政责任向下级政府推诿，导致事权和财权不对称，地方政府服务能力低下。随着中央转移支付力度加大，学界开始注意到基层政府对中央政府的财政转移支付高度依赖问题。

　　2.解决基层治理中财政问题的对策。有学者认为应采取以下措施:(1)完善政府间责任划分的法律体系，依法规范各级政府间责任关系;(2)稳步推进行政管理体制改革，构建良好的公共治理结构，树立科学的政府行为导向;(3)进一步深化“分税制”财政体制改革，规范政府间财政分配关系;(4)加快投资体制改革，明晰中央政府与地方政府的投资权和支出责任;(5)加强调查研究，提高中央政策的针对性和现实可操作性;(6)全国性的公共产品要按照公平原则来提供，根据效率原则来管理。笔者也曾提出，首先要调整基层政府的事权范围，减掉其无力承担或完成起来不经济的事权。其次，要强化中央和省级财政对基层财政的转移支付责任，但在转移支付过程中要规范转移支付方式，防止“会哭的孩子有奶吃”。再次，要加强财政预算管理，使基层财政预算细化，具有可操作性。最后，要加快政府在基层的投资体制改革，明晰各级政府的投资领域与收益。还有学者提出按“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付。

　　财政实际上一直是基层治理的关键因素，当前的研究在财权与事权匹配、中央与地方关系上已取得诸多成果，但财政体制改革是一套综合性、复杂性的改革，不仅受到具体条件和环境的影响，更需其他制度改革的配合。解决基层治理过程中的财政问题，需要综合考虑多种因素，例如，如何解决地方部门利益与增强地方财力问题，如何解决基层治理领域中财政公平与效率的评价问题，等等。

七、结语

　　理论界围绕城乡基层治理，既对有关制度和体制等宏观问题进行了研究，也对具体领域的微观问题作了分析，但从整体上看，以下问题还需进一步深入研究:

　　1.治理理论在城乡基层治理中的适应性。治理理论是在西方特殊的时代背景、制度背景与具体国情下产生的，治理模式、方式与手段的实施更有西方具体的政治体制、政党制度等制度和体制的支撑，并且需要高度的社会民主基础与氛围。如何将治理理论精髓引入到我国基层具体的治理中，使之与我国国情与基层实际相对接与协调，将在很大程度上影响城乡基层的治理效果。

　　2.城乡基层治理的整体框架与理论凝炼。城乡基层治理覆盖诸多领域，需要一系列的制度、体制与机制相互配合、相互支撑，形成有机的制度体系。这需要充分考虑多个领域和多种因素，从宏观整体上构建出一套适合中国基层实际的治理框架。就城乡基层治理研究而言，如何克服眼前的分散化现象，形成具有解释力的分析框架，逐步凝炼出有中国特色的基层治理理论，仍是需要作出持续努力的。3.社会多元治理主体的责任界定与协作机制。治理之基本特征在于社会多元主体的参与及其合力的形成。国家、社会组织、个人等参与主体在具体的治理领域和环境中肩负的责任是具体的，因此对参与主体治理责任的科学合理界定是达到治理效果的前提。同时，研究各参与主体之间的分工协作，促进治理协作机制的构建，亦具有重要的理论意义和实践价值。

　　4.具体领域的微观治理行为分析。透过对具体领域治理中主体行为的微观分析，更容易发现主体的行为逻辑与价值观念，从而深入了解城乡基层社会治理的特点与规律，特别是基层社会治理机制形成、运行及其效果评估等。通过微观治理行为的分析把握基层治理的特点和趋势，是城乡基层治理研究的有效途径。

5.稳定、民生、发展是城乡基层治理的基本目标，同时也是基层治理的三大基本领域。城乡基层治理领域涵盖方方面面，但其关键在于促进城乡基层的稳定、民生和发展。在这三大基本领域实现治理目标，既是城乡基层治理研究的现实追求，也是城乡基层治理理论形成的动力和源泉。

第二篇: 基层治理演讲

基层社区治理创新
作者：颜鸿钰　韩彦芳
来源：《青年与社会》2014年第07期

        【摘 要】社区治理是社会治理的重要内容之一，要做好基层社区治理工作就需要借鉴基层实践案例。成都市水井坊在社区治理创新实践中，将社会组织引入到社区自治，并取得一些成效，是全国不可多得的基础社区治理创新案例。

        【关键词】社区治理；
案例研究

        2013年中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。从社会管理到社会治理最大的变化是从原有的一元化治理主体转向多元化治理主体。社会治理不再是传统的政府自上而下的管理、唱“独角戏”，而是社会各个主体参与到社会治理中并发挥其作用。目前我国处于社会结构转型时期，城镇化、工业化进程中面临着层出不断的问题，这些问题单纯依靠政府是无法解决的，传统的社会管理模式无法再胜任社会管理工作。因此，十八届三中全会中提出“社会治理”，社会治理就需要整个社会动员起来、整合社会资源从而进行公共服务和公共事务管理。社会治理就使得治理主体从一元走向多元，政府不再处于垄断地位而是参与主体之一。社区治理是社会治理的重要内容之一，特别是在家庭核心化背景下，社区越来越成为社会的基本单位，社区整合关系到社会的良性运行，因此社区治理工作显得尤为重要。

        “治理”有“服务”和“管理”之义，社区治理意在对社区的服务和管理。社区治理即各个治理主体对社区内成员的服务和公共事务的管理。社区治理的主体有：政府、居民、驻区单位和第三部门。在社会治理的背景下，基层社会由管理到治理也就成为十八届三中全会以后的一个新方向。如何做好社区治理实践工作，则需要借鉴各基层社区治理案例，汲取其经验并反思其在实践中存在的问题。

        十八届三中全会以前，许多学者已将研究视野放在社区之上，受我国基层社区实践情况的制约，研究内容主要集中在社区案例的内容主要为社区服务的创新。

第三篇: 基层治理演讲

城市基层治理:矛盾、改革及其趋向

——基于武汉市的实证考察

　　【摘要】　城市基层治理状况直接关系到城市社会的稳定与发展，本文基于对武汉市城市基层治理实践之路的研究探寻城市基层治理之道。城市基层治理关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接。在未来城市基层治理改革中，必须以此为主线，理顺体制关系、还原社区本质，实现社区事务的分类管理，不断巩固社区自治的社会基础，实现财与事的有机统一，形成多远资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。

　　如何深化城市基层治理，形成弹性、活力的城市基层治理体制，是城市管理必须解决的一大问题。基于此，我们对中部地区武汉市武昌区中南街、青山区钢花村街和江汉区唐家墩街的街道办事处、相关职能部门以及街道所辖若干社区进行了实证考察，对武汉市城市基层治理有关问题进行了专项研究，力图探寻城市基层治理之道。

　　一、城市基层治理中的现实矛盾

　　无论从西方治理理论来看，还是对国内相关治理内涵的考察，不难看出，治理都意味着多元主体平等参与的共治状态与运行机制。城市基层治理也是一个有机的体系，治理主体不仅涉及到代表国家行政权力的街道办事处，还涉及到代表城市社区自治权主体的城市社区居委会、社区内各类民间组织及驻社区单位。良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而，我国城市治理的历史传统及政治体制设计，都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位，城市治理逐步演化为以国家政权意志为基础的单一中心治理模式，自上而下的压力型行政体制导致城市基层治理中的诸多矛盾与约束。

　　第一，街、区组织体制行政化，社区被行政所吸纳。城市社区是城市的微观组织细胞，社区居民委员会是城市社区居民自治组织，依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是“具有双重角色的正式组织，……既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组织的社区职能”①。并且，街道办事处“作为一种社区组织，它的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合、服务和发展”②。然而，现实中，如图所示，街区之间的指导关系逐步演化为了事实上的行政隶属关系。压力型体制导致“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。以征订报纸刊物为例，武昌区中南路街每年需要完成征订人民日报500份，完成经济日报660份的工作任务。经过街道细分，该任务直接划归组织宣传科负责。组织宣传科目前仅一人负责，除了重点跑单位外，还把任务通过党的关系直接下放给了社区，造成社区与街道任务同时加重的局面。在法制宣传中，街道办事处为了完成上级的任务，不经过市社区管理部门同意又转移自身任务给各个社区，导致社区居委会负担过重，行政化倾向严重。另外，市、区政府专职部门纷纷在社区“挂牌”，并推出了“医疗下社区，食品安全下社区，工商下社区”等各项惠民政策。从实效性来看，这些挂牌业务、下社区业务非但没有使广大社区居民从中真正受益，却无形中加大了社区居委会的工作量，社区成为了这些组织的“义工”，逐步被行政所吸纳，自治性质难以得到发挥。

　　第二，街道、社区协调能力不足，社会管能力有限。社区治理最良好的形式是“善治”，其核心理念是确立公民资格为中心的地方自治，削弱政府在社区的主导性，发展参与式的“民主治理”，它强调的是公民与政府互动和政府权力作用边界的清楚化和有限性。③然而，在社区内，除了社区居委会之外，还存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会权力，给社区治理造成一定难度。譬如街道办事处和社区居委会与物业管理公司之间不是上下级隶属关系，然而，物业管理状况又是市、区政府考评街道与社区绩效的重要内容，街道、社区对其协调管理却缺乏足够的权威性。以青山区钢花村街道办事处为例，14个社区中有12个社区都是武钢职工，社区的物业管理公司基本上都是武钢的派出部门，从某种意义上来说，社区依赖于物业管理公司。然而物业的管理直接影响到上级对街道和社区的考核，并且这种考核直接影响到街道的管理绩效。然而，辖区内各物业管理公司之所以能够进驻街道、进入社区，具有特定的权力和势力背景。一旦发生管理纠纷，街道与社区协调能力有限，进而到这社区管理的困境。如2007年上级部门给该街下达社会保险扩面工作：12850人(合格值)、23210人(挑战值)，分别占钢花村街辖区在籍总人数(82000人)的15·67%和28·3%。然而，社保扩面的人群体主要集中在武钢。然而，武钢属于大型国有企业，街道办事处对其协调力度非常有限，社区更是力不从心。在实践中，街、区由于缺乏相应的权威性，致使对问题的协调处理能力不足，社会管理、服务职能也无法得到有效的发挥。

　　第三，社区内部基础薄弱，社区认同意识较差。社区自治权力的产生源于社区居民的广泛认同，强有力的社区自治离不开社区居民的广泛参与，建立社区居民认同基础上的社区自治机制是提升社区社会自治能力的前提保障。对于社区居民而言，社区参与是其参与社会的最基本内容和形式，它通常肩负着实现社区自治、促进民主政治发育的理想主义使命。④然而，我国城市社区建设是适应计划经济时代单位制变迁的行政管理产物，社区内部各类社会组织发育政策环境不足，社区自治更加体现出行政性自治模式。通过对武汉市街道、社区调查发现，本应将服务社区、引导社区建设作为主要工作的街道办事处，将社区居委会作为自己的下属单位，向其摊派上级政府布置给自己的各项任务，进一步挤压社区自治空间，导致社区自治能力不足。另外，“当今中国的城市社区，是由熟人、半熟人甚至相当部分陌生居民组成的生活共同体，不仅居住着具有本市户口的居民，而且还有相当数量的非本市户口的居民甚至流动人口，社区人口的异质性明显突出，生活方式、价值观念日趋多样化。”⑤社区对他们来说还只是一个栖息之所，社区参与仍然处于动员式参与阶段，社区参与的动机仍局限于经济利益需求，很难形成社区共同体意识与社区认同。另外，限于财力的限度，无法通过公共文化仪式及社区服务等实体形式塑造社区居民的认同意识。如中南路街道办事处2006年合计财政收入1079万元，除去其他经费烤制，可以利用兴办公益事业的经费只有66万元。较低的社区文化基础设施建设投入制约着社区文化活动及服务能力，不利于通过文化整合与社区服务整合塑造社区认同意识与社区凝聚力。

　　第四，社区经费运转困难，其“财权”与“事责”不相匹配。财政基础是组织运行的生命线，政府组织目标的实现离不开充足的财政后盾。社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。⑥城市社区是城市基层社会管理的基础，适度的财政规模是保障基层社区治理有效运行的前提。在城市建设中，武汉市对百姓生存环境及基础设施的投入力度不断加大，特别是883计划的实施，对推动武汉市城市社会发展产生了巨大的绩效。然而，从总体上来看，社区经费运转困难，其财权与事责不相匹配。社社区工作者的工资相对于他们承担的工作来说明显偏低。通过调查发现，书记工资每月仅为760元，副书记680元，雇员600元。然而，社区工作者任务繁琐复杂，很多事务都是上级政府各部门下沉到社区内部的，基于上级部门的行政压力不得不开展工作，然而开展工作缺没有与之相匹配的经费支持，很多社区工作者只能凭个人魅力进行超负荷工作。经费短缺致使社区日常运转困难，从钢化村街道所辖社区情况来看，社区办公经费每年只有2000元，而社区日常事务比较多，花费比较大，既要支付水电办公开销，又要对困难群众进行慰问，还要完成上级政府指定的报刊征订任务，还要预防一些突发事件，难以满足基本的办公需求。另外，由于资金短缺，社区管理与公共服务能力无法满足社区居民的现实需求。受制于有限的财政资源，社区居委会往往是心有余而力不足，致使社区居民怨声载道，各种矛盾突出，社区凝聚力不足。

　　从总体上来看，行政化治理体制，及财、事、权无法实现优化配置导致城市基层治理的矛盾与困境，并进一步制约着城市经济社会的健康发展。特别是近几年来，城市基层社区各类矛盾与问题日益凸显，严重影响着城市基层社会的稳定。同时，无法形成具有活力的城市基层群众自治机制，提升城市社区自我治理能力，更无法实现政府行政管理与社区自治的有效衔接。因此，城市基层治理中存在的各类问题客观上推动着基层治理体制的改革。

　　二、城市基层治理的改革探索及限度

　　面对城市基层治理中出现的诸多矛盾和问题，武汉市部分街道、社区在实践中展开了深入探索与改革，拉开了城市基层治理体制改革的序幕。早在2000年，武汉市江汉区率先开始了政府职能社区化进程，实施分权改革，通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，创造性地探索了政府依法行政与社区依法自治相结合的社区治理模式———“江汉模式”。2003年开始，武汉市规划用3年时间在全市883个社区开展达标计划，做到社会治安和综合治理、城市管理、劳动保障和就业、社会服务“四到社区”，以全面改变社区面貌，使居民得到实惠。2006年12月，为巩固社区建设“883行动计划”成果，建立健全社区长效管理机制，改革社区公共服务体系，创新社区治理机制，制定了《创新社区公共服务和社会管理体系》的改革方案。2007年5月，唐家墩街道成为此次改革的两个试点街道之一。2007年8月，按照区委区政府精神，结合该街实际，唐家墩街道制定了《唐家墩街关于优化社区资源配置提升社区组织功能改革试点方案》，积极推进基层治理体制改革。通过完善社区公共事务分类管理体系，建立高效的、民主的、法治的城市公共管理、公共服务和居民自治体制。

　　改革按先易后难的思路分两步走，先推进“八大员”整合，条件、时机成熟后实施环卫体制改革。第一步，通过整合社区“八大员”为协管员、服务员，在社区推行准物业管理服务，全面推进管理服务机制创新，提升社区协管、社区服务、居民自治的效能。第二步，通过改革环卫体制，引入市场竞争机制，社区实行物业化管理，重点建立起高效、科学、民主、法治的城市管理、公共服务和居民自治体制。在改革中，一是设立了“街办事处协管中心”。由街办事处主任任中心主任，城管科、综治办分管副主任任副主任，按分工负责日常工作。街办事处协管中心受街工委、办事处委托，宣传和贯彻社会治安综合治理和城市管理、人民调解等方面的法律、法规和政策，贯彻落实相关工作部署；
协助政府职能部门做好社会治安综合治理和城市管理工作；
组织负责社区“协管区”的组建、责任片的划分及人员工作安排，抓好社区协管区的日常管理和考核；
协调解决全街城管、综治、流动人口、人民调解工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。二是设立了“街办事处服务中心”。由街办事处分管副主任任主任中心主任，社会事务科、计生科、劳保所负责人任副主任，按分工负责日常工作。受街工委、办事处委托，落实市、区对社区服务工作的部署，负责全街的低保、计生、社保、残疾人、社区矫正、养老服务等社会服务性工作的总体规划和年度安排；
做好中心党员的教育和管理；
负责领导社区“服务区”的组建、服务区的划分以及社区服务员的工作安排；
负责协调“街办事处社区服务中心”涉及科室之间的关系；
掌握全街社区服务工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。

　　从武汉市基层治理改革的实践探索来看，体现出两个方面的特征。一是街道与社区、街道与社区居委会的组织关系得以初步理顺。改革是在街道层面上对社区协管员、服务员资源进行整合，进一步理顺政府、街道、社区的关系，明确界定街道两个“中心”，社区“管理区”、“服务区”之间的垂直领导关系。街道办事处设立“社区协管中心”，“社区服务中心”，社区设立“社区协管区”、“社区服务区”，分别履行政府委派机构和出资购买岗位的协管职能。这一做法既可避免现有街道社区服务中心的虚化，也可避免社区的行政化和边缘化。二是政府管理和服务的职能得到的一定程度的区分和明晰。一方面街道办事处部分职能科(室)的职能重新分类，合并相同职能，防止街道管干不分，做到监督与管理、管理与服务分开。另一方面将街道对社区服务、管理模式由以条条为主转变为以块块为主，促进综合管理和综合服务，实现条块结合，提高工作效能。该改革方案重新理顺了街居关系，促进了条块结合，在一定程度上缓解了条块矛盾有利于提高街道办事处的工作效能。

　　然而我们也应该看到，在政府管理体制保持整体不变、政府职能未能明确厘清和转换、其他方面的综合性配套改革方案未能制定的前提下，此次基层治理探索也存在一些新的问题：首先，从组织结构角度看，在街道设立“社区协管中心”和“社区服务中心”，很可能成为街道与社区之间的新一层政府管理组织，处理社区管理和服务方面的事务，而使街道办事处成为实体意义上的“第三级政府”，增加政府的机构和层级。其次，从制度运作角度看，长期沿袭下来的“条条治理”依然是城市行政管理体制运转的主导方式，“街道办”很可能直接将通过“社区协管中心”和“社区服务中心”分解到“社区协管区”、“社区服务区”，社区自治功能的培育与发展依然缺乏应有的空间。再次，从财政保障角度看，缺乏科学、完善的经费测算和政府分摊方案。对于经济发展水平较高、财力较为雄厚的江汉区而言，在可承受范围之内，而对于老城区和远城区而言，则很可能成为较沉重的财政负担，从而影响政府实施改革的决心和进展，使改革可能因缺乏有力的财政支持而停滞甚至于走回头路。

　　三、城市基层治理的发展趋向与建议

　　近几年来，随着城市经济社会的不断发展，城市各类矛盾日益突出，客观上对参与城市基层治理提出了客观要求。单纯依靠国家单一治理主体无法满足城市社会发展的要求，形成多元主体治理的格局势在必行。再者，社会力量参与基层治理既有利于弥补政府治理的缺陷，也是民主政治发展的客观趋势。实现城市行政管理与社区自治良性互动已经成为现实治理要求，在未来改革中关键是如何把握两种权力的良性互动与运作。总体上来看，未来基层治理改革应着重做好以下几个方面。

　　第一，进一步理顺街区关系，还原社区本质。传统街区管理体制中形成了街道办事处与社区之间的行政隶属关系，使街道得以将自身任务转嫁给社区，形成了名副其实的街道对社区的领导权。破解这一困境的重要思路在于：进一步理顺街区关系，使社区本质复位。转变街道对社区行政管理的传统思维，政府要从区直部门转变职能做起，主动调整自身与社区组织之间的关系，将事实上的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系。⑦变实际上的上下级行政隶属关系为名副其实的指导与被指导关系，赋予街道对社区自治及日常工作必要的指导和监督权，以保证社区能够实现正常的运转。转变街道办事处的职能。将街道办事处的职能转变到行政管理和公共服务上来，明确街道办事处为政府职能部门、社会单位社区居民做好服务工作的职能；
对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能，对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。整合资源、重组内部机构。可尝试整合资源，建立社区便民服务中心，将计划生育、低保办证、户籍、低保等各项基本公共服务职能汇聚。向社区下放权力。结合实际情况适当向社区下放权力，做到“权随责走”“费随事转”，赋予社区权力主体管理社区公共事物的积极性，这样既能够减少街道组织工作的压力，还能充分调动基层社区组织工作的积极性，也有利于实现社区“自我管理、自我教育、自我服务”的社区自治精神。

　　第二，实现社区公共事务分类管理，强化社区服务、协调能力。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，社区服务供给主体的混乱无序最终导致社区成为最终公共服务的落实主体。社区公共服务单一供给体制导致了供给严重不足，已经成为制约我国社区公共服务合理发展和壮大的瓶颈，供给的不足与人民对公共物品日益增长的需求已成为社区公共服务中的主要矛盾和突出问题。⑧从实际状况来看，可以将社区公共事物分为城市秩序与安全、社区信息统计、健康服务、物业管理、居民参与等。为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，必须对社区公共事物进行分们别类管理，社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制。⑨另外，由于社区在协调辖区内大型组织、监督上级政府各部门功能运行时威性不足，法律必须明确规定社区居委会的权力地位，确保社区居委会在协调各类组织之间的矛盾和纠纷时的法定权威性。同时，要强化社区居委会为社区居民日常服务的职能。为了保障上级政府及各派出机构合法运行，以实现社区公共利益为目标，必须赋予社区监督、考核上级政府及各职能部门的权力，实现“一票否决制”，强化社区的监督职能，保护自身的合法地位。

　　第三，巩固社区自治的社会基础，提升社区社会自治能力。社区内生社会基础是提升社区社会自治能力的重要条件。居民参与、社区文化资本及社区社会组织都是构成社区自治社会基础的重要内容。当前城市基层治理缺乏影响的社区社会基础，巩固社区自治的社会基础，培育多元社区内在治理主体是推动城市社区善治的重要动力。因此，要积极发育社区民间组织。社区民间组织是推动社区善治的重要力量，各级政府应该适当放宽政策，鼓励社区民众在法定范围内积极结社，积极引导各种民间组织的发展，形成网络化的社区民间组织体系。这样既能促进公民社会的兴起，也能培育社区居民的参与精神，锻炼社区居民参与社区治理的能力。积极培育社区公共文化与认同意识。社区共同体文化有利于在社区治理中形成具有凝聚力的社区共同体意识，使社区成员将自身融入社区共同体中，激发社区居民的参与热情。社区通过积极开展各种公益活动和公共仪式，能够使广大社区居民在公共参与公共活动中接受教育，逐步形成对社区的归属感和凝聚力。建立健全有利于居民参与的机制与渠道。社区居民参与是形成多元主体治理、深化社区自治的动力，要积极拓展以党组织为载体的党内民主表达机制，积极拓展社区普通居民表达自身利益的渠道与平台，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法。另外，积极组织多元主体参与的沟通会、交流会，逐步实现个体利益与社区公共利益的的密切联系。

　　第四，完善社区经费保障机制，实现财与事权有机统一。科学、合理的财政经费是保障城市基层社区治理的重要基础。当前城市基层社区治理面临的一系列问题客观上要求必须实现合理化的社区经费保障机制。从当前来看，仍要继续加大对社区正常运转的财政投入力度。针对社区工作者待遇偏低的现状，应该进行相应制度创新，使社区工作人员待遇公务员化，但性质仍然是社区自治组织成员。建立健全“以钱养事”的公共管理、公共服务财政投入模式。实现“以钱养事”“权随责走”“费随事转”的公共财政投入模式与科学预算机制，市、区政府要将国家政策和资金支持的社区组织的款项拨付给街道办事处，由街道办事处负责对其评估后给予拨款；
市、区政府按照财随事转、费随事转的原则，将用于社区建设的相关经费直接拨给社区组织。建立以政府财政为主的多元化筹集机制，为城市社区建设提供资金支持。除政府投资外，还可以把街道范围内的各项自筹资金纳入财政管理范围，把街道财政办成街道管理的“蓄水池”。⑩在社会筹资方面，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层(尤其是富裕阶层)募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。

　　注　释

　　①②周平:《街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题》,载于《政治学研究》2001年第2期。

　　③李勋华、刘永华、张杨:《论和谐社会背景下城市社区管理体制创新》,载于《云南行政学院学报》2007年第5期。

　　④周林刚:《社区治理中居民参与的制约因素分析———基于深圳A区的问卷调查》,载于《福建论坛·人文社会科学版》2008年第12期。

　　⑤杨贵华:《社区共同体的资源整合及其能力建设———社区自组织能力建设路径研究》,载于《社会科学》2010年第1期。

　　⑥孙健:《我国城市社区服务的现状、问题及对策》,载于《黑龙江政府管理干部学院学报》2006年第1期。

　　⑦王莹:《我国城市社区管理体制改革与创新探析》,载于《四川行政学院学报》2007年第6期。

　　⑧张琳娜、刘广生:《城市社区公共服务供给问题思考》,载于《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期。

　　⑨陈伟东、孔娜娜:《社区分类管理:城乡比较与城乡统筹》,载于《社会主义研究》2008年第2期;龚丽丽:《社区公共服务设施区域配置差异分析及均等化对策》,载于《江汉论坛》2009年第2期。

　　⑩鲁大林、刘凤珍:《建立适应市场经济的城市街道财政》,载于《辽宁财政》1998年第3期。

第四篇: 基层治理演讲

基层治理之路
作者：
来源：《全国新书目》2016年第03期

        唐奕

        中央编译出版社

        9787511729019

        2016-02

        56.00

第五篇: 基层治理演讲

基层治理谁来评价
作者：吕德文
来源：《公务员文萃》2018年第10期

        近日，各地时有爆出因治理者政策失当、不顾群众呼声，甚至作风粗暴，而导致一地鸡毛的新闻事件。这说明，我国大部分地区基层治理仍然比较粗糙。

        在基层治理过程中，之所以容易发生简单甚至粗暴的事件，至少有两个原因。一是地方主政者没有认识到基层治理的特性。一般而言，基层治理是一个慢活、细活，是一个极其挑战治理者耐心的活。由于需要与群众面对面，使得基层治理更强调经验和即时处置能力，而非简单依照上级政策法规和行政命令。

        二是当前我国基层社会处于巨变之中，社会结构正在转型，利益群体在分化，人们的思想观念也在深刻变化，过去习以为常的工作方法有时已不合时宜。

        最为突出的是，当前基层治理新增的任务，几乎都要花费大量精力开展群众工作，如环境治理、拆违等几乎都不是一蹴而就的工作。可是，一些地方主政者出于各种考虑，往往希望在短期内出成效、出亮点。一旦将基层治理中的长线工作转化为短线工作，就意味着要用行政工作代替群众工作，意味着灵活和分类的思维为“一刀切”所代替；
意味着来不及倾听基层干部和群众的呼声，无法对政策进行科学设计。

        文章说，基层治理的好坏，不应简单地用工作任务的完成、工作进度的快慢等简单衡量，还应考虑是否获得群众认可，而不是简单地以领导评价代替群众评价。

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